Krátke dejiny korupcie

Policajné hlásenie o nálade obyvateľstva v Prahe z roku 1840.

V období vymedzenom nástupom Jozefa II. a revolúciou 1848 sa v našej časti Európy začala budovať moderná štátna správa. Súčasne s vznikom byrokracie sa v konaní úradníkov jasne vymedzovali hranice medzi konaním vo verejnom záujme a nelegitímnou a nemorálnou snahou o vlastné zvýhodnenie – korupciou. Plnenie úradných povinností a štátom zverených právomoci spadalo do verejnej sféry, starostlivosť o rodinu a príbuzenstvo, ich finančné zabezpečenie, kariéru, ako i pestovanie osobných väzieb a kontaktov patrili do privátnej sféry. Nerešpektovanie týchto hraníc, využívanie verejnej pozície na súkromné ciele začala spoločnosť vnímať ako nemorálne. V rovnakom čase ako korupcia,  korupčný sa vo verejnom diskurze etablujú pojmy verejný záujem, verejná mienka.
Predchádzajúca stredoveká a ranonovoveká spoločnosť sa vyznačovala jasnou stratifikáciou, spočívajúcou na dvoch základných typoch relácií, na vzťahoch medzi patrónom a klientom a na rodinných väzbách. Klientelizmus a nepotizmus, rodinkárstvo boli i v Uhorsku po celý stredovek a novovek jedným zo základných elementov politickej kultúry. Snaha o zabezpečenie vlastnej rodiny, príbuzenstva a priateľov sa v nej vnímala ako prirodzená, práve opak sa posudzoval ako odsúdeneniahodné morálne zlyhanie.
Súčasne s tým, ako sa zväčšovali zástupy úradníkov, prijímal štát opatrenia, ktoré mali zamedziť podplácanie úradníkov, ktoré sa stávalo dominantnou formou získavania neoprávnených výhod. Štát najskôr reguloval výkon byrokracie v tých oblastiach, kde bol výskyt korupčných praktík najčastejší a kde dochádzalo k najväčšiemu poškodzovaniu jeho ekonomických záujmov. Tradične k nim patril štátny monopol na tovary ako soľ, tabak a pod., výber cla a mýta a od roku 1803 k nim pribudli i novozriadené daňové úrady. Ako teda štát pred 200 rokmi bojoval s korupciou úradníkov?

.zle platení c. k. úradníci
V Jozefínskej dobe sa v právnej praxi zaviedol princíp pozitívneho motivovania úradníkov, aby ohlasovali prípady korupcie. Ak sa niekto pokúsil podplatiť úradníka a ten prípad nahlásil svojmu nadriadenému, ako odmena za jeho čestnosť mu patril nielen ponúkaný úplatok, ale korumpujúci mu musel ako trest zaplatiť desaťnásobok hodnoty úplatku. Úradník, ktorý prípad hneď nenahlásil alebo o tom nespísal podrobnú správu, mal byť z úradu prepustený.
Postupom času sa ukázala potreba rozlišovať medzi prípadmi, keď bol úplatok ponúknutý ako odmena za „láskavosť“ vzťahujúca sa na úradné veci a situáciami, keď mal úplatok za cieľ porušenie povinností zo strany úradníka alebo ho mal zviesť pri rozhodovaní straníckosti. Tieto ťažšie prípady podplácania riešil trestný zákonník trestom od jedného mesiaca až do jedného roka žalára. Zákon pamätal i na prípady, keď úradníci sami vyzývali stránky, aby im dávali dary. V takých prípadoch nemohlo ani dodatočné oznámenie ich počínanie ospravedlniť a úradník mal byť prepustený zo služby.
I neskoršie opatrenia proti korupcii boli kombináciou zvyšovania reštrikcie voči korumpujúcim osobám a motivovania úradníkov nahlasovať prípady pokusov o ich korupciu. Vyplývalo to z toho, že habsburská monarchia sa dlhodobo nachádzala v zložitej situácii. Štátna kasa bola najmä pre vyčerpávajúce vojny s Napoleonom a zlú finančnú politiku permanentne prázdna. Čoraz početnejšiu armádu úradníkov nedokázal uživiť. Vo verejnosti sa vytvoril stereotyp zle plateného štátneho úradníka, pre ktorého je prijímanie úplatkov existenčná nevyhnutnosť. Najmä nižší úradníci mali príjem, ktorý často nepokryl ani ich základné životné potreby. Angličan John Paget pri ceste Uhorskom koncom 30. rokov 19. storočia napísal: „Nižší úradníci boli podľa zaužívaných manierov rakúskej vlády veľmi zle platení. Pri takomto systéme sa preto zákonite dá očakávať, že len najvyššie položení úradníci ostávajú chladní voči pokušeniu úplatkov.“ Predstava úplatného komorského úradníka sa v spoločenskom povedomí veľmi rozšírila a úplatný úradník, symbolizovaný postavou pána Franca, patril medzi najobľúbenejšie námety vtipov.
Pre štátnych úradníkov boli najmä prvé dve desaťročia 19. storočia, keď monarchia zažila dva štátne bankroty (1811 a 1816) ťažkým obdobím. Korupcia podľa dobových správ narástla do závratných rozmerov. Štát na to reagoval promptne a už v januári roku 1812 bol vydaný Dvorský dekrét, ktorý prísne trestal zneužívanie úradného postavenia k vlastnému obohacovaniu. Obsahoval paragraf s názvom Postup voči osobám, ktoré sa previnia podplácaním verejných úradníkov pri zmluvách o dodávkach. Osoby, ktoré pri zmluvách o prenájme, o dodávkach pre štát alebo pri uzatváraní iných zmlúv so štátom budú obvinené z úplatkárstva a vina im bude dokázaná, okrem trestu stanovenému pre tento zločin, mali byť vylúčené z akejkoľvek možnosti uchádzať sa o ďalšie dodávky. Už skôr spomínané dvorské dekréty z roku 1813 a 1815 tiež reagovali na „epidémiu“ korupcie a sprísnili tresty za poskytovanie úplatkov so zámerom zviesť úradníka pri jeho rozhodovaní k straníckosti alebo k porušeniu úradných povinností.
Rozsiahle právomoci, ktoré župy na svojom území vykonávali, vytvárali aj v jej administrácii priestor na korupciu. Mali napríklad právo určovať ceny základných potravín. Pôvodný zámer bol, aby sa v prípade neúrody, vojny a podobných udalostí zamedzilo špekulatívnemu zdražovaniu, nedostatku potravín a hladomoru. V praxi však tzv. limitácia často viedla k špekuláciám, podplácaniu úradníkov kontrolujúcich dodržiavanie stanovených cien a v konečnom dôsledku ešte viac prehlbovala ich nedostatok.
Najčastejšie sa tento problém objavoval v súvislosti s mäsom. V Uhorsku tvorili mäsiari uzavreté cechy, ktoré mali monopol na výrub mäsa. Za účelom ochrany kupujúcich boli ceny najbežnejších druhov mäsa limitované. Ceny hovädzieho dobytka, oviec či ošípaných však limitované neboli, lebo by sa tým porušovali šľachtické privilégiá.
Po napoleonských vojnách a strate hodnoty peňazí sa limitácia ukázala ako neúčinné, ba až škodlivé opatrenie. Snaha udržiavať ceny mäsa na prijateľnej úrovni viedla na jednej strane k nespokojnosti mäsiarov, ktorým sa predpísané ceny zdali neprimerane nízke, no nespokojní boli aj kupujúci, ktorí sa sťažovali na nedostatok mäsa. To sa dalo zohnať len po známosti alebo za úplatok. Gregor Berzeviczy, stúpenec ekonomických myšlienok Adama Smitha, kritizoval tento stav ako najhorší možný. Nielenže nedokázal zabezpečiť zásobovanie obyvateľstva, ale poškodzoval aj prestíž štátu, lebo vytváral podmienky, v ktorých boli „podplácaniu, nespokojnosti, podvodom a bezhraničným sporom otvorené dvere a brány“.
Navrhoval preto súčasne zrušiť monopol mäsiarov i limitáciu cien mäsa a zaviesť slobodný trh s mäsom, lebo  „voľná konkurencia vytvára vždy najlepšie ceny a najlepšie uspokojuje potreby ľudí“, napísal v roku 1816. Tieto názory sa však na území monarchie presadzovali pomaly. Nedostatok mäsa, obilia a ďalších základných potravín podľa policajných správ viedol pred vypuknutím revolúcie 1848 k obrovskému nárastu korupcie, všeobecnej nespokojnosti so systémom a radikalizácii nálad.
Podplácanie a iné formy korupcie boli rozšírené nielen vo verejnej sfére, ale aj v súkromnom prostredí panských veľkostatkov. Platilo, že čím bolo panstvo rozptýlené po väčšom území, tým väčší bol priestor pre autonómne rozhodovanie správcov a ďalších úradníkov. Veľké panské hospodárstva si podľa vzoru štátnej správy vytvárali vlastný model hospodárskej administratívy, ktorý sa postupom času stával čoraz sofistikovanejší a komplexnejší.
Úplatnosť panských úradníkov bola v 19. storočí častou témou, čo vo svojej frazeológii zachytila slovenčina. Slovo šafáriť, odvodené od šafár – správca, hospodár na panskom majetku, ktoré pôvodne malo význam hospodáriť, gazdovať, spravovať niečo, nadobudlo časom podobný význam, ako má dnešný výraz tunelovať, spájaný s korupciou.

.súdnictvo
Súdna moc nebola v Uhorsku až do roku 1848 oddelená od výkonnej. Podžupani a slúžni stojaci na čele župnej správy v nich vykonávali i rozsiahlu súdnu právomoc. V uhorskej súdnej praxi sa tak dlho udržali zvyklosti, ktoré v Anglicku či Francúzsku už v 18. storočí zákon vylučoval. Medzi ne patril obyčaj, zakotvený i v zákone, že sudcovia pred začiatkom súdneho pojednávania verejne prijímali dary od žalujúcej i obžalovanej strany. Až v prvej tretine 19. storočia sa aj v Uhorsku obdarúvanie sudcov začalo vnímať, aj to len v morálnej rovine, ako neprípustné konanie. Naďalej sa však udržala prax navštíviť súkromne pred súdnym konaním sudcu a osobne ho informovať o podstate sporu.
Ďalším špecifikom uhorského súdnictva bola skutočnosť, že miesta členov v najvyšších súdnych inštanciách, v kráľovskej a septemvirálnej komore neboli honorované. Všeobecne sa vedelo, že bohaté aristokratické rody vyplácali sudcom kráľovskej súdnej tabule pravidelnú „gážu“. Kálman Mailath v diele napísanom rok po revolúcii obhajoval túto prax tým, že nie všetci sudcovia tieto „mzdy“ prijali, iní si peniaze vzali, ale ostali nestranní, „takže tento monštruózny zákon nemal také zhubné účinky, ako by sa na prvý pohľad mohlo zdať.“ Ten istý autor však zákon, ktorý dovoľoval sudcom prijímať od oboch strán dary, považoval za „hrôzostrašné ustanovenie uhorského súdnictva.“ „Cena“ sudcovského rozhodnutia bola závislá od povahy sporu. V niektorých prípadoch mala hodnotu doživotného príjmu z niektorého majetku i výnosov z celých obcí.

.kortešačky
V prvej polovici 19. storočia doznieval v Uhorsku tradičný, stavovský koncept politiky. Podieľať sa na riadení verejných vecí mali právo len materiálne dobre zabezpečení muži, lebo len u takých sa dala očakávať ich nezávislosť. Len dostatočne majetní muži mohli brať politiku v prvom rade ako spôsob realizácie vlastného politického presvedčenia. Svoju politickú činnosť si preto mali financovať výlučne z vlastných zdrojov. Nárast korupcie v župnej politike sa často vysvetľoval ako prirodzený dôsledok toho, že do stoličných úradov sa čoraz častejšie dostávali nemajetní muži dosadení vďaka podpore magnátov. Ako župní úradníci i ako sudcovia boli potom omnoho prístupnejší podplácaniu.
Aktívne i pasívne právo mali v Uhorsku až do revolúcie 1848/9 len šľachtici, čo bolo približne 5-6 percent obyvateľstva. Prevažnú časť šľachticov tvorili chudobní zemania, nazývaní sedmoslivkári, bočkoroši. Nárast politickej váhy zemanov, ktorý nastal v prvých dvoch desaťročiach 19. storočia viedol k ustáleniu ritualizovaných foriem volebnej korupcie. Kandidáti na vlastné náklady zvážali voličov do župných hlavných miest, kde sa konali voľby, tzv. reštaurácie a po celý čas ich na vlastné náklady výdatne hostili. Táto prax bola ospravedlňovaná špecifickosťou uhorských podmienok. Veľké vzdialenosti medzi okrajovými časťami žúp a jej sídlom, potreba zabezpečiť stravu a nocľah, to všetko boli náklady spojené s výkonom volebného práva a často presahovali nad majetkové pomery značnej časti chudobných zemanov.
Náklady na voľby sa u niektorých kandidátov na podžupanov pohybovali okolo 20- až 30-tisíc zlatých, v župách s početným zemianstvom to bolo výrazne viac. Pre ilustráciu, ročný dôchodok dedinského katolíckeho farára bol v tej dobe v priemere 500 zlatých. Veľkoryso poňaté kortešačky, v ktorých sa kandidáti predbiehali v tom, kto si krajšie uctí „pánov bratov“ mohli vyjsť i na vyše 100-tisíc zlatých. Tieto prípady sa potom stali obľúbenou témou rozhovorov v kasínach a zemianskych kúriách. Nielen v Nitrianskej župe sa ešte dlhé roky po voľbách podžupana, v ktorých proti sebe stáli Kazimír Tarnóczy a Štefan Motessitzky, hovorilo o slávnych kortešačkách, v ktorých každý z kandidátov minul viac ako 200-tisíc zlatých. Práve nitrianske župné voľby poskytli matériu na román Jána Kalinčiaka Reštaurácia, najznámejšie po slovensky písané dielo, umelecky zachytávajúce uhorský volebný kolorit.
Vysoké volebné výdavky nútili mnohých ambicióznych politikov, aby si na svoju „kampaň“ peniaze požičali. Bolo zrejmé, že podžupanský či slúžnovský plat, ktorý bol 800, respektíve 300 zlatých ročne, im na vrátenie peňazí stačiť nebude. Rozsiahle právomoci, ktoré najvyšší predstavitelia župy mali, však boli dostatočnou zárukou pre veriteľov, že im to úspešní kandidáti budú mať ako splatiť. Jeden zo súčasníkov to komentoval slovami: „Mnohí, ktorí toľko peňazí nemali, si ich požičali od svojich priateľov. Úrad im totiž priamou či nepriamou cestou mnohé vynahradil, zabezpečil im vplyv v štáte a stali sa uchádzačmi na ďalšie povýšenie.“
Väčšina uhorskej šľachty, tá korumpovaná i korumpujúca, dlho nemala záujem problém volebnej korupcie riešiť. Svoj postoj zdôvodňovali tým, že podplácanie je znesiteľnou a do istej miery i prirodzenou daňou za to, že v krajine vládne ústavný režim. Až na začiatku 40. rokov 19. storočia si časť uhorskej politickej elity začala uvedomovať negatívne dôsledky volebnej korupcie, ktorá oslabovala základy politického systému a fungovanie verejnej správy. Najmä, keď kupovanie hlasov a krvavé excesy Viedeň čoraz častejšie využívala ako argument pri presadzovaní centralizovaného rakúskeho modelu správy štátu.
Uhorský snem sa prvýkrát vážnejšie zaoberal volebnou korupciou na sneme v rokoch 1843/1844. V polemikách, ktoré viedli na pôde Dolnej komory oba súperiace tábory, konzervatívna, proviedenská strana a liberálni, proreformní poslanci, sa zásadným problémom ukázala neexistencia všeobecne akceptovanej právnej a politickej definície korupcie.
Ako argument v prospech toho, že volebnú korupciu je možné definovať a je potrebné ju i trestať, poslúžil príklad úradníkov, ktorí boli za branie úplatkov trestne stíhaní. Časť poslancov však oponovala, že kým úplatky, ktoré vedú k zneužitiu úradu, možno definovať ako trestný čin, v súvislosti s voľbou to možné nie je. Prepisy z rokovania ponúkajú zaujímavú sondu do právneho myslenia a do stavovskej mentality uhorskej šľachty. Podľa názoru jedného z poslancov vytvoriť zákon, ktorý by obsahoval jasnú a vyčerpávajúcu definíciu podplácania voličov, neumožňujú ani základné právne princípy pretože „...ak má byť niečo uznané za zločin, musí byť spáchaný skutok, v ktorom je nespochybniteľný zámer niekomu uškodiť. Kto však môže dokázať, že ja tým, že za úradníka alebo reprezentanta chcem mať radšej Petra ako Pavla, a svoj názor sa snažím vštepiť aj u iných, nečiním práve v záujme všeobecného dobra.“ Iný poslanec navrhoval, aby bola za podplatenú vyhlásená len osoba, ktorá pod vplyvom prijatého daru skutočne hlasovala proti svojej vôli.
Dôvody, prečo právne nestíhať volebnú korupciu, mnohí poslanci videli v tom, že by to viedlo k novým spôsobom zneužívania, vznikali by nové, možno ešte väčšie nepokoje. Ak by sa dokázalo víťazstvo kandidáta vo voľbách pomocou kupovania hlasov, ten by musel z úradu odstúpiť. To by zapríčinilo nekonečné súdne spory a ohrozilo by to fungovanie žúp. Zazneli aj obavy, že by sa trestali len chudobní zemania, nie však bohatí šľachtici.
Medzi najaktívnejších a najtvrdších kritikov korupcie, najmä úplatnosti a nespravodlivosti sudcov, mestských magistrátov a župných úradníkov, patril jeden z vodcov liberálnej opozície Lajos Kossuth. Manipulovanie nevzdelaným, z nemalej časti analfabetickým zemianstvom a jeho zneužívanie na osobné ciele a ambície niekoľkých jednotlivcov bránilo politickému dozrievaniu tejto spoločenskej triedy. Zemania nielen pri voľbách, ale aj na župných kongregáciách svoj hlas predávali bez toho, aby mali predstavu o predmete hlasovania a prenechávali tak rozhodovanie o dianí v župách i celej krajine v rukách niekoľkých majetných aristokratických rodín.
Kompromisný návrh zákona, ktorý po dlhých rokovaniach napokon Dolná komora Uhorského snemu prijala, mohol výrazne zmenšiť priestor na uplatnenie korupčných metód pri voľbách a znamenať začiatok novej politickej kultúry. Osobe, ktorá bude usvedčená z „predaja“ svojho hlasu, malo byť pri najbližších voľbách odňaté volebné právo. Osobe, ktorá podplácala, sa mal podvodne získaný úrad alebo mandát odobrať. Pre nesúhlas Hornej komory však tento návrh zákona snem nikdy neschválil.

Autor je historik. Text je skrátenou verziou štúdie uverejnenej v časopise Forumhistoriae, č. 2/2011 (www.forumhistoriae.sk)