V predchádzajúcej časti som sa posťažoval na slabú vôľu či schopnosť domácich decízorov, teda tých, ktorí u nás robia dôležité rozhodnutia, odolávať regulačným ambíciám orgánov EÚ, predovšetkým Komisie. V tejto časti sa chcem pozrieť na to, ako inak než len „silou“ sa európska paradigma prenáša do vzťahov na vnútroštátnej úrovni.
Najskôr o domácich úlohách štátu: Niet pochýb o tom, že špecifiká rozhodovacích procesov na úniovej úrovni sa premietli aj do vzorcov na úrovni národných štátov. Pri všetkej úcte k témam, ktoré v ostatných mesiacoch hýbu napríklad slovenskou, belgickou alebo gréckou politikou, aj v nich, rovnako ako všade inde v únii, rýchlo rastie počet oblastí, kde zákonodarná moc plní skôr okrasnú ako decíznu, rozhodovaciu funkciu a kde sa jej príspevok obmedzuje na ceremoniálne potvrdenie rozhodnutí prijatých v Bruseli. Ničím iným totiž prijatie zákona, ktorým sa vykonáva smernica alebo vytvárajú predpoklady na takzvanú implementáciu nariadenia, v skutočnosti nie je. O čo viac klesá reálny vplyv poslancov na meritórnu úpravu jednotlivých oblastí regulácie, o to viac stúpa manévrovací priestor pre jednotlivé vrstvy výkonnej moci, osobitne tie s expertným rodokmeňom. Samostatnou kapitolou je súdna moc, ktorá sa síce nové nástroje zatiaľ v plnom rozsahu, často z objektívnych dôvodov, nestihla naučiť používať, ale ktorá by v prípade svojho plnohodnotného nasadenia v misii Európa dokázala zmeniť miestnu právnu topografiu spôsobom, o akom sa mnohým dámam a pánom na Vodnom vrchu (pri Bratislavskom hrade) ani nesníva. V kóde prostredia, ktoré podlieha jurisdikcii únie, je totiž zakomponovaná nasledovná asymetria: rozhodujúcim fórom pre tvorbu pravidiel je nadnárodná úroveň, rozhodujúcim fórom pre ich aplikáciu je národná úroveň. V skratke: – v Bruseli to napíšeme, v Rige, Lisabone či Haagu dáte pozor, aby sa to dostalo do praxe.
Uvedená schéma celkom jednoznačne posilňuje tie zložky štátnej moci, ktorých poslaním je aplikovať, implementovať, kontrolovať, vykonávať dozor, a tak podobne –jednoducho orgány disponujúce kombináciou odvodeného mandátu a špecifickej technickej a/alebo úradníckej kompetencie. Ide tu o nepriamu úmeru svojho druhu: čím ďalej od skutočného zdroja moci sa príslušný aktér nachádza, tým bezprostrednejší je jeho vplyv na tento zdroj. Inými slovami a s istou obetou paradoxom niekedy platí, že čím menej pochopiteľná sa vám zdá moc, ktorej podliehate, tým viac vám môže ublížiť alebo, naopak, pomôcť.
Krivdili by sme však únii, keby sme jej, napriek nesporným zásluhám, priznali autorské práva na byrokratizáciu verejného života v západnom okruhu. Ak vôbec niekomu, tak dvojici Bismarck – Roosevelt, duchovným otcom štátu (sociálneho) blahobytu. Je to téza príliš polemická na to, aby sa jej obhajoba zmestila do tohto článku, ale to, čo Bismarck začal poskytovaním sociálneho zabezpečenia, F. D. Roosevelt dokončil New Deal-om (politika zvaná „Nový údel“). (Súverci odpustia, ale Rerum Novarum a Quadregesimo Anno, akokoľvek sa niektoré ich prvky stali súčasťou hlavného prúdu povojnovej politiky v kontinentálnej Európe, podľa mojej mienky nemali na transformáciu inštitucionálnych súradníc euroatlantických spoločností rozhodujúci vplyv.) Bolo to práve po premene laissez-fair ekonomiky na regulovanú ekonomiku, čo v Amerike ako huby po daždi vyrástli noví spolunositelia moci v industriálnej aj postindustriálnej spoločnosti – regulačné úrady. Podobne bol v Amerike na takzvanú Skvelú spoločnosť, ktorá asi pred štyrmi dekádami dosiahla viaceré ľudskoprávne výdobytky (aj) v podobe federalizácie ich ochrany, naviazaný vznik viacerých nových agentúr práve s ochranným a kontrolným poslaním. Bez nich by tak „Nový údel“, ako aj „progresívna“ antidiskriminačná legislatíva zostali len programom bez reálneho odrazu v spoločenských procesoch.
.monopol na opateru
Definičným znakom sociálneho štátu je mimoriadny rozsah služieb, na poskytovanie ktorých sa štát zaviazal svojim občanom. Spolu s rozsahom sa však mení aj povaha tých služieb: vrátiac sa k príkladom z minulého čísla môžeme povedať, že napríklad v oblasti spotrebiteľskej politiky sa z nároku na ochranu pred okolím postupne stáva povinnosť nechať sa chrániť pred sebou samým. Potom, samozrejme, platí, že nielenže treba prácne regulovať poskytovanie takýchto služieb; treba zároveň regulovať aj zvyšky sociálno-psychologickej, kultúrnej, ekonomickej a duchovnej autonómie a sebestačnosti občianskej spoločnosti, a to tak, aby jej spontánne fungovanie nemohlo poskytovaniu týchto služieb účinne brániť a prípadne ohroziť monopol štátu na opateru občanov tým, že by sa táto jeho výlučnosť ukázala kontraproduktívna.
Sami asi uznáte, že budovanie sociálneho štátu je fuška a že potrebuje výkonné inštrumentárium. Niet lepšieho nástroja, ako je technicky kompetentný úradník s dostatočnou špecializáciou na príslušnú oblasť. Inými slovami, niet lepšieho nástroja ako je regulačná agentúra.
Ak parlament prijme zákon, väčšinou potrebuje vládu a ministerstvá, aby jednak spresnili podmienky jeho aplikácie, a jednak zabezpečili jeho realizáciu v praxi. Vláda ani ministerstvá to však pri súčasných ambíciách štátu nemôžu zvládnuť ani kapacitne, ani z hľadiska odborného potenciálu. Preto je nevyhnutná ďalšia „subdelegácia“, tentoraz na agentúry, ktorých referenčným prostredím nie je politická súťaž a jej výsledky. Práve tieto agentúry disponujú skutočnou znalosťou prostredia, v ktorom sa majú aplikovať pravidlá, prijaté natoľko (profesijne, inteligenčne a skúsenostne) heterogénnym zborom, akým je parlament. Ide teda o akýchsi expertných správcov jednotlivých oblastí, v ktorých štát poskytuje opateru svojim občanom.
Na konci reťaze sú síce súdy, ktoré kontrolujú, či spôsob aplikácie príslušných pravidiel týmito správcami zodpovedá ich účelu. Len máloktorý súd so zmyslom pre zachovanie svojej reputácie si však trúfne spochybniť meritórne expertné zistenia, dajme tomu, Telekomunikačného úradu, Úradu pre finančný trh, Úradu pre verejné obstarávanie, a tak podobne. Nie preto, že by tieto agentúry nepodliehali žiadnym pravidlám a dokonca ani preto nie, aspoň nie vždy, že by im tie pravidlá dávali kompetencie, ktoré sa z povahy veci vymykajú súdnej kontrole. Ale často preto, lebo pravidlá, ktoré aplikujú, sú z úplne iného vesmíru, v akom žijete vy či ja.
.pekelný strom poznania
Wittgenstein svojho času povedal, že jeho filozofii rozumejú dvaja ľudia na svete. O koľko viac je tých, ktorí rozumejú daňovým a účtovným predpisom, pravidlám verejného obstarávania alebo oným zlopovestným eurofondom? Ale dobre, nemusíme ísť hneď do samého stredu pekla, pozrime sa na normy, ktoré by hádam nemuseli potrebovať takú prísnu ochranu pred pochopením ako normy, na základe znalosti ktorých vznikli celé nové stavy poradcov. Čo sa len tak cvične pozrieť na všetky tie zákony a ich nekonečné novely, ktoré upravujú dávky sociálneho zabezpečenia alebo poskytovanie zdravotnej starostlivosti? Ak chcete byť bohatý a zdravý, v nich návod nehľadajte, ten manuál je totiž určený výlučne správcom, nie tým, ktorých potreby spravujú.
Radikálna a stále pokračujúca špecializácia jednotlivých regulátorov, ako predĺžených rúk štátu, vedie okrem iného k prehlbovaniu priepasti medzi tým, čo si myslíte, že vám štát má dávať, dáva a tým, čo vám podľa svojich „radcov“ naozaj má dávať. V skratke, medzi poznaním pospolitého ľudu a poznaním expertnej byrokracie. Na dne tej priepasti sedí dverník a čaká, kedy prídete na rad.
Na jednej strane, samozrejme, platí, že čím viac je regulačných agentúr s onou kombináciou rozpadnutého mandátu a špecifickej technicko-expertnej kompetencie, tým efektívnejšou môže byť správa tých oblastí, v ktorých štát svojim klientom poskytuje opateru, ako napríklad kvalifikovanú činnosť takého Protimonopolného úradu. Tým zraniteľnejšou sa však stáva už dnes veľmi krehká väzba medzi rozsahom regulačnej pôsobnosti a zodpovednosťou voči tým, ktorí jej podliehajú. Subjekt, ktorý je v prípade nekvalitných a predražených služieb možné brať na zodpovednosť, sa stáva čoraz amorfnejším a fragmentovanejším, ak sa ešte vôbec dá nájsť.
Toto je to hlavné riziko neustávajúcej expanzie sociálneho štátu a s ňou súvisiacej potreby špecializovať jednotlivé verejné sektory: fragmentácia a labyrintizácia moci a tým, takpovediac automaticky, aj fragmentácia kontroly tejto moci. Je to klišé, iste, ale na Kafkov Zámok sa sociálny štát podobá o to viac, o čo korporatívnejšie je usporiadanie jeho politických a socioekonomických nástrojov a o čo viac reálnej moci patrí „neviditeľnej ruke“ byrokracie, z povahy veci izolovanej pred verejnou kontrolou viac než kadejaký klaun, ktorý, hoci má poslanecký preukaz, nemá ani potuchy o tom, čo sa deje.
Ona má tá sekvencia svoj zákonitý priebeh. Ak je na začiatku monopol štátu na uspokojovanie niektorých potrieb, pokračuje sa špirálou, v ktorej jedno umocňuje druhé: viac nárokov znamená viac regulácie, ale tá sama osebe vytvára nové nároky. Tie sa stávajú natoľko zložitými, že si ich uspokojovanie vyžaduje mimoriadnu špecializáciu jednotlivých vrstiev verejnej správy, ktorá následne vyúsťuje do fragmentovanej regulačnej štruktúry, kde poznanie skutočného obsahu nárokov voči štátu je výsadou niekoľkých expertov, z ktorých časť predstavujú byrokrati a zvyšok lobisti. Absencia poznania znemožňuje efektívnu kontrolu a efektívne uplatňovanie zodpovednosti. Na konci je prehlbujúca sa odovzdanosť. Z nádeje na to, že štát poskytne pohodlie od kolísky po hrob, sa tak napokon stáva zmätená snaha mať od toho štátu aspoň pokoj. Osoby podliehajúce ročnému zúčtovaniu zdravotného poistenia či povinnosti viesť si archívny poriadok vedia, o čom hovorím. A osoby, ktorým smernica únie hovorí, aká teplá musí byť voda na ručné umývanie riadu, to vedia dupľom.
Regulačný optimizmus sa naozaj šíri ako pandémia – čím častejší a nechránenejší je kontakt s nositeľom nákazy, tým vyššia je pravdepodobnosť jej prenosu. Čo takto verejnoprávna agentúra na distribúciu rúšok a dve nové metodické usmernenia navyše?
Autor je docentom teórie štátu a práva
Najskôr o domácich úlohách štátu: Niet pochýb o tom, že špecifiká rozhodovacích procesov na úniovej úrovni sa premietli aj do vzorcov na úrovni národných štátov. Pri všetkej úcte k témam, ktoré v ostatných mesiacoch hýbu napríklad slovenskou, belgickou alebo gréckou politikou, aj v nich, rovnako ako všade inde v únii, rýchlo rastie počet oblastí, kde zákonodarná moc plní skôr okrasnú ako decíznu, rozhodovaciu funkciu a kde sa jej príspevok obmedzuje na ceremoniálne potvrdenie rozhodnutí prijatých v Bruseli. Ničím iným totiž prijatie zákona, ktorým sa vykonáva smernica alebo vytvárajú predpoklady na takzvanú implementáciu nariadenia, v skutočnosti nie je. O čo viac klesá reálny vplyv poslancov na meritórnu úpravu jednotlivých oblastí regulácie, o to viac stúpa manévrovací priestor pre jednotlivé vrstvy výkonnej moci, osobitne tie s expertným rodokmeňom. Samostatnou kapitolou je súdna moc, ktorá sa síce nové nástroje zatiaľ v plnom rozsahu, často z objektívnych dôvodov, nestihla naučiť používať, ale ktorá by v prípade svojho plnohodnotného nasadenia v misii Európa dokázala zmeniť miestnu právnu topografiu spôsobom, o akom sa mnohým dámam a pánom na Vodnom vrchu (pri Bratislavskom hrade) ani nesníva. V kóde prostredia, ktoré podlieha jurisdikcii únie, je totiž zakomponovaná nasledovná asymetria: rozhodujúcim fórom pre tvorbu pravidiel je nadnárodná úroveň, rozhodujúcim fórom pre ich aplikáciu je národná úroveň. V skratke: – v Bruseli to napíšeme, v Rige, Lisabone či Haagu dáte pozor, aby sa to dostalo do praxe.
Uvedená schéma celkom jednoznačne posilňuje tie zložky štátnej moci, ktorých poslaním je aplikovať, implementovať, kontrolovať, vykonávať dozor, a tak podobne –jednoducho orgány disponujúce kombináciou odvodeného mandátu a špecifickej technickej a/alebo úradníckej kompetencie. Ide tu o nepriamu úmeru svojho druhu: čím ďalej od skutočného zdroja moci sa príslušný aktér nachádza, tým bezprostrednejší je jeho vplyv na tento zdroj. Inými slovami a s istou obetou paradoxom niekedy platí, že čím menej pochopiteľná sa vám zdá moc, ktorej podliehate, tým viac vám môže ublížiť alebo, naopak, pomôcť.
Krivdili by sme však únii, keby sme jej, napriek nesporným zásluhám, priznali autorské práva na byrokratizáciu verejného života v západnom okruhu. Ak vôbec niekomu, tak dvojici Bismarck – Roosevelt, duchovným otcom štátu (sociálneho) blahobytu. Je to téza príliš polemická na to, aby sa jej obhajoba zmestila do tohto článku, ale to, čo Bismarck začal poskytovaním sociálneho zabezpečenia, F. D. Roosevelt dokončil New Deal-om (politika zvaná „Nový údel“). (Súverci odpustia, ale Rerum Novarum a Quadregesimo Anno, akokoľvek sa niektoré ich prvky stali súčasťou hlavného prúdu povojnovej politiky v kontinentálnej Európe, podľa mojej mienky nemali na transformáciu inštitucionálnych súradníc euroatlantických spoločností rozhodujúci vplyv.) Bolo to práve po premene laissez-fair ekonomiky na regulovanú ekonomiku, čo v Amerike ako huby po daždi vyrástli noví spolunositelia moci v industriálnej aj postindustriálnej spoločnosti – regulačné úrady. Podobne bol v Amerike na takzvanú Skvelú spoločnosť, ktorá asi pred štyrmi dekádami dosiahla viaceré ľudskoprávne výdobytky (aj) v podobe federalizácie ich ochrany, naviazaný vznik viacerých nových agentúr práve s ochranným a kontrolným poslaním. Bez nich by tak „Nový údel“, ako aj „progresívna“ antidiskriminačná legislatíva zostali len programom bez reálneho odrazu v spoločenských procesoch.
.monopol na opateru
Definičným znakom sociálneho štátu je mimoriadny rozsah služieb, na poskytovanie ktorých sa štát zaviazal svojim občanom. Spolu s rozsahom sa však mení aj povaha tých služieb: vrátiac sa k príkladom z minulého čísla môžeme povedať, že napríklad v oblasti spotrebiteľskej politiky sa z nároku na ochranu pred okolím postupne stáva povinnosť nechať sa chrániť pred sebou samým. Potom, samozrejme, platí, že nielenže treba prácne regulovať poskytovanie takýchto služieb; treba zároveň regulovať aj zvyšky sociálno-psychologickej, kultúrnej, ekonomickej a duchovnej autonómie a sebestačnosti občianskej spoločnosti, a to tak, aby jej spontánne fungovanie nemohlo poskytovaniu týchto služieb účinne brániť a prípadne ohroziť monopol štátu na opateru občanov tým, že by sa táto jeho výlučnosť ukázala kontraproduktívna.
Sami asi uznáte, že budovanie sociálneho štátu je fuška a že potrebuje výkonné inštrumentárium. Niet lepšieho nástroja, ako je technicky kompetentný úradník s dostatočnou špecializáciou na príslušnú oblasť. Inými slovami, niet lepšieho nástroja ako je regulačná agentúra.
Ak parlament prijme zákon, väčšinou potrebuje vládu a ministerstvá, aby jednak spresnili podmienky jeho aplikácie, a jednak zabezpečili jeho realizáciu v praxi. Vláda ani ministerstvá to však pri súčasných ambíciách štátu nemôžu zvládnuť ani kapacitne, ani z hľadiska odborného potenciálu. Preto je nevyhnutná ďalšia „subdelegácia“, tentoraz na agentúry, ktorých referenčným prostredím nie je politická súťaž a jej výsledky. Práve tieto agentúry disponujú skutočnou znalosťou prostredia, v ktorom sa majú aplikovať pravidlá, prijaté natoľko (profesijne, inteligenčne a skúsenostne) heterogénnym zborom, akým je parlament. Ide teda o akýchsi expertných správcov jednotlivých oblastí, v ktorých štát poskytuje opateru svojim občanom.
Na konci reťaze sú síce súdy, ktoré kontrolujú, či spôsob aplikácie príslušných pravidiel týmito správcami zodpovedá ich účelu. Len máloktorý súd so zmyslom pre zachovanie svojej reputácie si však trúfne spochybniť meritórne expertné zistenia, dajme tomu, Telekomunikačného úradu, Úradu pre finančný trh, Úradu pre verejné obstarávanie, a tak podobne. Nie preto, že by tieto agentúry nepodliehali žiadnym pravidlám a dokonca ani preto nie, aspoň nie vždy, že by im tie pravidlá dávali kompetencie, ktoré sa z povahy veci vymykajú súdnej kontrole. Ale často preto, lebo pravidlá, ktoré aplikujú, sú z úplne iného vesmíru, v akom žijete vy či ja.
.pekelný strom poznania
Wittgenstein svojho času povedal, že jeho filozofii rozumejú dvaja ľudia na svete. O koľko viac je tých, ktorí rozumejú daňovým a účtovným predpisom, pravidlám verejného obstarávania alebo oným zlopovestným eurofondom? Ale dobre, nemusíme ísť hneď do samého stredu pekla, pozrime sa na normy, ktoré by hádam nemuseli potrebovať takú prísnu ochranu pred pochopením ako normy, na základe znalosti ktorých vznikli celé nové stavy poradcov. Čo sa len tak cvične pozrieť na všetky tie zákony a ich nekonečné novely, ktoré upravujú dávky sociálneho zabezpečenia alebo poskytovanie zdravotnej starostlivosti? Ak chcete byť bohatý a zdravý, v nich návod nehľadajte, ten manuál je totiž určený výlučne správcom, nie tým, ktorých potreby spravujú.
Radikálna a stále pokračujúca špecializácia jednotlivých regulátorov, ako predĺžených rúk štátu, vedie okrem iného k prehlbovaniu priepasti medzi tým, čo si myslíte, že vám štát má dávať, dáva a tým, čo vám podľa svojich „radcov“ naozaj má dávať. V skratke, medzi poznaním pospolitého ľudu a poznaním expertnej byrokracie. Na dne tej priepasti sedí dverník a čaká, kedy prídete na rad.
Na jednej strane, samozrejme, platí, že čím viac je regulačných agentúr s onou kombináciou rozpadnutého mandátu a špecifickej technicko-expertnej kompetencie, tým efektívnejšou môže byť správa tých oblastí, v ktorých štát svojim klientom poskytuje opateru, ako napríklad kvalifikovanú činnosť takého Protimonopolného úradu. Tým zraniteľnejšou sa však stáva už dnes veľmi krehká väzba medzi rozsahom regulačnej pôsobnosti a zodpovednosťou voči tým, ktorí jej podliehajú. Subjekt, ktorý je v prípade nekvalitných a predražených služieb možné brať na zodpovednosť, sa stáva čoraz amorfnejším a fragmentovanejším, ak sa ešte vôbec dá nájsť.
Toto je to hlavné riziko neustávajúcej expanzie sociálneho štátu a s ňou súvisiacej potreby špecializovať jednotlivé verejné sektory: fragmentácia a labyrintizácia moci a tým, takpovediac automaticky, aj fragmentácia kontroly tejto moci. Je to klišé, iste, ale na Kafkov Zámok sa sociálny štát podobá o to viac, o čo korporatívnejšie je usporiadanie jeho politických a socioekonomických nástrojov a o čo viac reálnej moci patrí „neviditeľnej ruke“ byrokracie, z povahy veci izolovanej pred verejnou kontrolou viac než kadejaký klaun, ktorý, hoci má poslanecký preukaz, nemá ani potuchy o tom, čo sa deje.
Ona má tá sekvencia svoj zákonitý priebeh. Ak je na začiatku monopol štátu na uspokojovanie niektorých potrieb, pokračuje sa špirálou, v ktorej jedno umocňuje druhé: viac nárokov znamená viac regulácie, ale tá sama osebe vytvára nové nároky. Tie sa stávajú natoľko zložitými, že si ich uspokojovanie vyžaduje mimoriadnu špecializáciu jednotlivých vrstiev verejnej správy, ktorá následne vyúsťuje do fragmentovanej regulačnej štruktúry, kde poznanie skutočného obsahu nárokov voči štátu je výsadou niekoľkých expertov, z ktorých časť predstavujú byrokrati a zvyšok lobisti. Absencia poznania znemožňuje efektívnu kontrolu a efektívne uplatňovanie zodpovednosti. Na konci je prehlbujúca sa odovzdanosť. Z nádeje na to, že štát poskytne pohodlie od kolísky po hrob, sa tak napokon stáva zmätená snaha mať od toho štátu aspoň pokoj. Osoby podliehajúce ročnému zúčtovaniu zdravotného poistenia či povinnosti viesť si archívny poriadok vedia, o čom hovorím. A osoby, ktorým smernica únie hovorí, aká teplá musí byť voda na ručné umývanie riadu, to vedia dupľom.
Regulačný optimizmus sa naozaj šíri ako pandémia – čím častejší a nechránenejší je kontakt s nositeľom nákazy, tým vyššia je pravdepodobnosť jej prenosu. Čo takto verejnoprávna agentúra na distribúciu rúšok a dve nové metodické usmernenia navyše?
Autor je docentom teórie štátu a práva
Ak ste našli chybu, napíšte na web@tyzden.sk.