Neoliberálny experiment? Pokus pravicových fundamentalistov na ľuďoch? Nie, dôchodková reforma, ktorá sa na Slovensku udiala v roku 2004, v skutočnosti nebola objavom tunajšej „krajne pravicovej vlády“ a nebola v ničom výnimočná. Naokolo je takmer rovnakých reforiem ako maku. Ak sa líšime, tak v niečom úplne inom.
Starneme, a to nielen každý zvlášť, ale aj populácia ako náš spriemerovaný súčet. Plodíme menej detí, a aj keď sa nájdu výnimky, tie to nevytrhnú. A takto to nie je len u nás, ale vo väčšine vyspelých krajín sveta, ako to veľmi názorne ukazujú napríklad podrobné štatistiky OSN. Nie je to výborné? Vďaka lepšiemu životu, zdravšej strave, modernejšej medicíne či bezpečnejším autám žijeme čoraz dlhšie. Prečo máme zároveň aj menej detí (priemerne, sú tu aj už spomenuté nič neriešiace milé výnimky), to je predmetom rôznych úvah, špekulácií a sporov. Nech je to však ako chce, dôsledok týchto dvoch faktorov je nesporný: priemerný vek populácie v krajinách, kde sa to deje, je čoraz vyšší. Znie to celkom neutrálne. Aj ministerke Tomanovej sa zdá, že hovoriť o tom ako o „demografickej kríze“ sa nehodí. Nehodí, ale hovorí.
.kto na koho robí
Ono to totiž kríza je. A to nie pre samotný fakt starnutia populácie alebo preto, že by na starobe bolo niečo zlé. Kríza je to však pre sociálne systémy, ktoré sú založené na tom, že starší dostávajú peniaze prostredníctvom štátnych inštitúcií od tých, ktorí tam tie peniaze ako povinnú platbu posielajú. Takto u nás funguje priebežný dôchodkový systém, ktorému hovoríme aj „prvý pilier“, a na identickom princípe funguje aj náš zdravotnícky systém, tam však na peniaze pracujúcich prispievateľov nemajú ľudia na základe veku, ale keď sú chorí.
Dnes na Slovensku prispievajú na jedného dôchodcu viac ako štyria pracujúci ľudia. V priebehu jednej generácie sa tento pomer zníži približne na 2,5 pracujúceho na jedného dôchodcu. A do roku 2050 (keď budú mať naše dnes narodené deti ešte stále dvadsať rokov do penzie), už na jedného dôchodcu bude prispievať len jeden a pol pracujúceho. Tvrdí to prognóza slovenského Výskumného demografického centra, a aj keď prognózy na desaťročia dopredu vždy treba brať tak trochu s rezervou, v tom podstatnom – a síce, že pomer medzi tými, ktorí budú do dôchodkového systému prispievať a ktorí z neho budú čerpať, sa významne zmení v neprospech prispievateľov – sa však slovenskí demografi nijako nelíšia od množstva ďalších medzinárodných demografických štúdií a prognóz, týkajúcich sa Slovenska a ďalších európskych krajín.
.bismarckova sedemdesiatka
Ak sa však pomer platiteľov a čerpateľov zmení, bude to nová realita, ktorá ponúka len niekoľko možností. Buď veľmi nízke budúce dôchodky z takéhoto systému (príspevky čoraz menšieho množstva platiteľov nebudú na čoraz vyšší počet dôchodcov stačiť), alebo oveľa vyššie dane a odvody (ktoré budú platiť už len tí, ktorí z takej krajiny neutečú), alebo oveľa vyšší vek odchodu do dôchodku (čo v praxi znamená, že sa štátnej penzie bude dožívať menej ľudí). Napokon, aj nemecký kancelár Otto von Bismarck, ktorý ako prvý na svete zaviedol v roku 1889 štátny penzijný systém, predpokladal, že ľudia z neho začnú čerpať až po dovŕšení 70. roku života. A to sa vtedy o dnešnej dĺžke dožitia mohlo ľuďom iba zdať – Bismarckovi krajania sa vtedy priemerne dožívali 45 rokov. Starý kancelár (sám bol dlhoveká výnimka a mal v čase zavedenia štátnych penzií 74 rokov) to asi myslel dobre, do života však uviedol jeden z takých prípadov spoločenského „dobra“, s akým si slobodný svet dodnes nevie rady.
.dve možnosti
Nájdu sa síce takí, ktorí to nechápu, ale to nebude prípad čitateľov tohto časopisu – v skutočnosti vyspelý svet už viac ako dve desaťročia hľadá riešenie, ako z tejto demografickej pasce von. Možností nie je až tak veľa.
Základné východisko je, že bez zásadnej zmeny sú priebežné dôchodkové systémy, postavené na princípe „pay-as-you-go“, v ktorých systém neakumuluje kapitál, ale priebežne vypláca ľuďom v poproduktívnom veku to, čo doň povinne zo svojho zárobku zaplatia ľudia v produktívnom veku, dlhodobo neudržateľné.
Počkajme teda do momentu, kým už nebude z čoho vyplácať dôchodky a potom to buď bude musieť riešiť niekto iný, alebo nikto nebude spochybňovať nutnosť urobiť niečo zásadné, mohol by si povedať pohodlný politik, ktorému sa nechce ohrozovať svoju popularitu riešením čohosi, čo príde ktoviekedy v budúcnosti. Táto alternatíva nie je vôbec hypotetická – v skutočnosti je najčastejšou „reformnou stratégiou“.
Nájdu sa však aj politici, ktorí už problém nemôžu odkladať, alebo sú (aj keď to znie tak nepravdepodobne) natoľko zodpovední, že nechcú čakať, kým problém prerastie do nezvládnuteľných rozmerov. A takí majú na výber z dvoch základných možností:
Parametrická reforma spočíva v tom, že sa nemení systém (priebežný), ale jeho parametre, a to tak, aby sa predĺžila jeho finančná udržateľnosť. Existuje na to niekoľko vyskúšaných nástrojov – zvýšenie veku odchodu do dôchodku, zvýšenie príspevkov (povinných odvodov alebo daní) do systému alebo zníženie budúcich dávok zo systému. Takéto zmeny uskutočnili vo viacerých vyspelých krajinách najmä v druhej polovici 80. a na začiatku 90. rokov minulého storočia. Parametre štátneho priebežného systému sprísňovali aj v krajinách, kde by to dnes len málokto čakal. Napríklad vo Francúzsku vtedy zvýšili rozhodujúci čas na výpočet dôchodkov z 10 na 25 rokov. Nemecko a Japonsko zvýšilo dôchodkový vek na 65 rokov. Veľká Británia zase znížila úroveň dôchodku voči predošlej mzde z 25 na 20 percent a zvýšila rozhodujúci čas na výpočet dávok na 20 rokov.
Paradigmatická reforma znamená zmenu podstaty systému nahradením jediného priebežného systému viacpilierovým dôchodkovým systémom, obsahujúcim aj kapitalizačný pilier. Aj takáto reforma sa dá urobiť veľmi rôznorodo, pričom dve základné známe stratégie spočívajú a) v úplnej postupnej eliminácii priebežného systému (to je ten slávny čilský model), alebo b) vo vytvorení systému, v ktorom budú priebežný a kapitalizačný pilier fungovať paralelne (tomu sa zasa hovorí aj koncepcia Svetovej banky). Takéto systémy majú v našich končinách okrem väčšiny postkomunistických členov EÚ v rôznych podobách aj krajiny ako Veľká Británia (povinný kapitalizačný pilier pre zamestnancov), Dánsko (pre zamestnancov od 16 do 66 rokov), Nemecko (súkromný so štátnym príplatkom alebo podnikový s daňovou úľavou), Holandsko, Nórsko, Island či Švédsko.
.hľadá sa „politicky lacnejšia“
Ktorou cestou sa vybrať? Odpoveď závisí od toho, kto sa pýta. To, čo je najlepšou cestou pre ekonóma, nemusí byť schodné pre politika a naopak. Ale keďže reformy vrátane tej dôchodkovej nakoniec musia presadiť politici, treba pri hľadaní optimálnej reformnej stratégie brať jej politický rozmer veľmi vážne.
Výhodou dôchodkovej reformy je, že existuje pomerne silný „technický konsenzus“ o tom, aký model reformy prináša v tej-ktorej situácii najlepšie výsledky. Sú tu však aj neprehliadnuteľné nevýhody. V prípade „parametrickej reformy“ napríklad to, že má okamžité nepríjemné dôsledky (ak sa menia parametre priebežného systému, napríklad znižujú dôchodky, zvyšujú odvody alebo vek odchodu do dôchodku). Pri „paradigmatickej reforme“ zase to, že negatívne efekty cítiť hneď (po odklone odvodov na sporivé účty treba vykryť časť nákladov priebežného systému z verejných zdrojov), kým jej pozitívne efekty sa prejavia v budúcnosti, ktorá ďaleko prevyšuje dĺžku volebného obdobia politikov.
Zásadná reforma, spočívajúca v zavedení 2. kapitalizačného piliera, je však politicky oveľa menej nákladná než bolestivé zásahy do priebežného systému – je preto pre politikov dobrým východiskom. Prečo? Pre mladšiu generáciu je zavedenie druhého piliera spojené s prísľubom vyšších dôchodkov v poproduktívnom veku a nárokov staršej generácie sa reforma spravidla nedotkne. A finančné nároky na prvý pilier budú po uplynutí minimálneho času sporenia (začiatku čerpania dôchodkov prvých sporiteľov aj z druhého piliera) postupne klesať a navyše sú rozložené na všetkých daňových poplatníkov, čo síce nikoho nepoteší, ale spravidla ani nikoho nemobilizuje proti reforme.
Aj preto sa za posledné roky v európskych krajinách, kde doteraz problémy priebežných dôchodkových systémov ešte neriešili (postupnými úpravami ich parametrov), v ktorých politici neuviazli v nehybnom objatí s odborármi, alebo kde nečelia generálnym štrajkom už len pri náznaku akejkoľvek zmeny, rozhodli realizovať spravidla „paradigmatickú“ reformu. Dôchodkovú reformu, veľmi podobnú tej našej, zaviedli za posledných desať rokov až v 8 z 10 nových členských štátov EÚ (všetky okrem Slovinska a Česka).
Vo všetkých ôsmich prípadoch ide o dôchodkovú reformu, vychádzajúcu zo stratégie Svetovej banky. Tá už v roku 1994 konštatovala, že kombinácia rôznych politík (zhmotnených vo viacerých dôchodkových pilieroch) na zabezpečenie adekvátneho príjmu v starobe je efektívnejšia než akýkoľvek prístup, založený na hociktorom jedinom pilieri. Stratégia Svetovej banky predpokladala vytvorenie trojpilierového systému, v ktorom jednotlivé piliere – povinný priebežný, povinný sporivý aj dobrovoľný – fungujú paralelne a vyvažujú svoje slabiny. Každý si môže namiešať ten správny pomer podľa svojich vlastných domácich podmienok. Môžu uši politikov počuť sladšiu hudbu?
.ide to aj bez sporu?
Aby bola dôchodková reforma úspešná (u tých, ktorým je určená, teda u ľudí, ktorí sa raz stanú dôchodcami), musí byť predovšetkým dlhodobo udržateľná. Ak je systém viacerých pilierov ustavične spochybňovaný a čelí útokom politikov, ako to vidíme posledné dva roky na Slovensku, je to veľký problém.
Ako problémom so stabilitou dôchodkového systému predísť? Víťazí presvedčenie o potrebe dosiahnuť široký politický konsenzus pri príprave a realizácii reformy – táto „celospoločenská“ zhoda potom vraj zaistí, že systém bude dlhodobo pokojne fungovať. Je to teda optimálna reformná stratégia?
Hľadať dohodu je výborné, ale čakať s reformou až do momentu, kým všetci súhlasia – to je utópia. Ak sa pozrieme na osem postkomunistických krajín, ktoré dôchodkovú reformu uskutočnili v poslednom desaťročí – Estónsko, Lotyšsko, Litvu, Poľsko, Slovensko, Maďarsko, Rumunsko a Bulharsko – zistíme, že politické kontroverzie ohľadom zavedenia 2. kapitalizačného piliera sa s výnimkou Poľska vyskytli v každej z nich. Aj keď je pravda, že v obsahu a intenzite týchto kontroverzií sa jednotlivé krajiny od seba veľmi líšili.
.maďarsko-slovenský model
Najhoršie to bolo v Maďarsku a na Slovensku – iba v týchto dvoch krajinách bolo udržanie reformy, respektíve jej kľúčových parametrov, predmetom politického súboja hlavných politických strán a iba v týchto štátoch boli dôchodkové systémy po výmene reformných vlád zmenené v dôležitých parametroch.
Podobnosť zásahov do reformy po prvej výmene vlád od jej presadenia v Maďarsku (v roku 1998) a na Slovensku (v roku 2006) je naozaj povšimnutiahodná. Kým maďarská vláda, vedená stranou FIDESZ, presadila po získaní moci v roku 1998 zmrazenie pôvodne plánovaného zvyšovania odvodových príspevkov do druhého kapitalizačného piliera, slovenská vláda, vedená stranou Smer, zatiaľ k zníženiu príspevku do druhého piliera nepristúpila, hoci to podľa viacerých verejných vyjadrení politikov tejto strany mala v úmysle. Maďarská vláda rozhodla aj o predĺžení otvorenosti systému výrazne nad pôvodne plánovanú lehotu, určenú na rozhodnutie pre účastníkov dôchodkového systému, či chcú alebo nechcú vstúpiť do druhého kapitalizačného piliera. Slovenská vláda, vedená stranou Smer, podobne presadila dočasné znovuotvorenie druhého kapitalizačného piliera na prvých šesť mesiacov roka 2008 a opäť od minulého týždňa na ďalších sedem a pol mesiaca, v rámci ktorých môžu sporitelia vystúpiť z druhého piliera a tí, ktorí doň doteraz nevstúpili, môžu doň vstúpiť.
Treba však povedať, že kým v Maďarsku už protireformá vláda po roku 1998 v deštrukcii ďalej nezašla a dnes podoba systému nie je predmetom politického súboja napriek tomu, že neskôr ju socialisti (áno, to oni pred rokom 1998 presadili zavedenie 2. piliera v Maďarsku) opäť upravili tak, aby zodpovedala ich pôvodným plánom, na Slovensku sa nič nekončí a budúcnosť osobných dôchodkových účtov je stále otvorená (a čoraz otáznejšia).
Popri všetkých podobnostiach a napriek všetkým rozdielom však tento „maďarsko-slovenský model“ vykazuje jednu pozoruhodnú spoločnú črtu: v porovnaní s radikálnou opozičnou rétorikou zvolili protireformné strany výrazne opatrnejší prístup k zmenám v dôchodkovej reforme vo chvíli, keď mali reálnu možnosť meniť ju. Aj keď na Slovensku napokon môžeme byť aj svedkami úplnej likvidácie systému, zatiaľ to skôr vyzerá na „maďarskú“ cestu zmien v parametroch nového systému. V oboch krajinách bol najdôležitejšou „poistkou“ proti snahám politickej moci deštruovať systém veľmi vysoký počet sporiteľov, ktorí sú zároveň voličmi, čo nútilo politické strany k opatrnosti. Nie je preto náhoda (a je to veľmi varovné), že súčasná slovenská vláda venuje mimoriadne úsilie diskreditácii 2. piliera v očiach verejnosti a hľadaniu spôsobov, ako znížiť počet sporiteľov, čím by sa oslabili prípadné politické dôsledky vážnych zásahov či priamo deštrukcie systému dôchodkových osobných účtov.
Dva zjednodušujúce závery z týchto „kontroverzných“ reforiem (maďarskej a slovenskej) môžu znieť aj takto: 1.) Ak dosiahnutie politického konsenzu nie je pred presadením reformy možné, je zrejme efektívne presadiť reformu čo najrýchlejšie aj bez neho, pretože empirická skúsenosť zatiaľ ukazuje, že protireformné strany po prevzatí moci zasahujú do systému s istou opatrnosťou a majú sklon meniť len jej parametrické nastavenie. 2.) Na zaistenie udržateľnosti reformovaného dôchodkového systému je však kľúčové zaistiť mu vysokú spoločenskú popularitu (vyjadrenú napríklad počtom ľudí, ktorí vstúpia do 2. piliera), odbornú a mediálnu podporu, pretože práve táto popularita a podpora je jedným z kľúčových faktorov platnosti bodu 1, teda že protireformné strany napriek svojej opozičnej rétorike nesiahajú po prevzatí moci na fundamentálnu podstatu reformy.
.faktor politickej kontinuity
Veľmi zaujímavý, hoci menej kontroverzný, bol spôsob presadenia dôchodkových reforiem v Bulharsku (spustili 2. pilier v roku 2001) a v Rumunsku (2008). Oba tieto štáty juhovýchodnej Európy patrili k problematickým – najmä pre veľké zaostávanie v životnej úrovni, ktoré súviselo aj s tým, že v týchto štátoch sa dôležité štrukturálne reformy uskutočnili buď oveľa neskôr než v ostatných štátoch strednej a východnej Európy, alebo boli len polovičaté. Toto zaostávanie bolo, paradoxne, myšlienke reformy dosť nápomocné – ich priebežné systémy boli také nevýkonné (dôchodky žalostne nízke a dlhy rýchlo rastúce), že o nutnosti uskutočniť zásadnú dôchodkovú reformu nebola veľká polemika už od polovice 90. rokov.
Zdalo by sa teda, že politická priechodnosť reformy bude vysoká. Lenže vývoj v Bulharsku i v Rumunsku (i keď v mnohých ohľadoch odlišný) ukázal, že poznaná nevyhnutnosť reformy je síce veľmi dôležitým, ale nie dostačujúcim predpokladom na jej realizáciu. Napokon sa – po neuveriteľných peripetiách a odkladoch najmä v Rumunsku – tieto reformy presadiť podarilo a spoločným záverom prípadu týchto štátov je, že 1.) ak by tieto krajiny nemali šťastie na politickú kontinuitu proreformných strán po voľbách, ktoré nasledujú po schválení a rozbehnutí reformy, bolo by to s „prežitím reformy“ veľmi otázne (čo sa v Rumunsku pred niekoľkými rokmi potvrdilo, keď už presadenú reformu nová vláda s opačným názorom zastavila a na štyri roky „zmrazila“), ale aj poznanie, že 2.) keď už sa reforma úspešne rozbehla, nebola ďalej predmetom politického sporu.
Zdá sa, že tu sme svedkami odporu časti verejnosti a politikov – tento odpor však nadobro utíchne v momente, keď je bitka odporcov prehratá.
.keď všetci súhlasia
Poľsko a Pobaltské republiky sa z hľadiska prípravy, presadenia a politickej udržateľnosti dôchodkovej reformy, ktorá sa vo všetkých týchto krajinách javí ako bezproblémová a neohrozená, vyznačujú niektorými veľmi podobnými črtami. Vo všetkých týchto krajinách bol v otázke reformy veľmi silný politický konsenzus. O potrebe a podobe dôchodkovej reformy sa tam debatovalo počas celých 90. rokov. Druhý pilier tu bol veľmi populárny a po jeho vytvorení doň vstúpil vysoký podiel pracujúcej populácie. Vo všetkých týchto krajinách sme boli svedkami politickej kontinuity vládnutia politických strán, ktoré podporovali reformu. V Poľsku, kde reformu podporovali obe hlavné strany z opačných strán politického spektra, to inak byť ani nemohlo. Aj preto v rámci tejto nekonfliktnej štvorice ešte môžeme urobiť relatívne porovnanie, ktoré ukáže, že oproti Pobaltským republikám bola v Poľsku doslova reformná idylka – všetky hlavné politické strany s reformou nielen súhlasili, ale dokonca spolupracovali na jej príprave.
Prečo sa v týchto krajinách podarilo presadiť reformu bez konfliktov a následných pochybností a neistoty? Vysvetlenie nie je úplne triviálne (ako vždy), ale zdá sa, že medzi najdôležitejšie faktory patril mimoriadne zlý demografický vývoj v Pobaltských štátoch po rozpade Sovietskeho zväzu (oveľa horší než napríklad u nás) a veľmi nízka životná úroveň najmä starších ľudí v Pobaltí i v Poľsku (horšia než u nás). Tieto veci zohrali kľúčovú úlohu pri vzniku širokého reformného konsenzu. V Pobaltí hrala úlohu aj pomerne silná protrhová orientácia veľkej časti politického spektra a v Poľsku zasa rozdelenie odborárov na klasické „ľavicové“ odbory a „pravicovú“ Solidaritu, a tiež ústupky reformátorov z „čistoty“ reformy.
.zostali sme jediní
Osem postkomunistických krajín je napriek všetkým odlišnostiam porovnateľnejšou vzorkou, než keby sme hľadali príklady v Latinskej Amerike či v západnej Európe. Z našej vzorky ôsmich veľmi podobných dôchodkových reforiem môžeme odčítať niekoľko zaujímavých faktov – v polovici prípadov bola reforma presadená takmer alebo úplne bez politických kontroverzií. V dvoch prípadoch spory utíchli, keď sa reforma rozbehla. A iba v dvoch prípadoch sa oponenti s rozbehom reformy nezmierili a keď dostali možnosť, snažili sa čosi zmeniť. Z týchto dvoch prípadov ešte môžeme odčleniť Slovensko, ktoré tak zostane ako jediné, kde je prežitie dôchodkovej reformy otázne a ohrozené.
Tento záver je pri hodnotení počinov súčasnej vlády veľmi dôležitý, pretože okrem iného ukazuje, že nejde o bežné zásahy do systému, ale o výnimku dokonca aj v našom nestálom postkomunistickom politickom prostredí strednej a východnej Európy. Ficova vláda je jediná (zabudnime teraz na ďalekú Argentínu s jej opakovane kolabujúcimi verejnými financiami), ktorá podrýva správne dlhodobé motivácie (sporiť si na starobu) a zahmlieva očakávania (týkajúce sa napríklad predpokladanej výšky úspor, ich zhodnotenia a z toho plynúcich príjmov v starobe), ktorých naplnenie by kolaps reformy mohol zmariť.
.aktivovať poistku
Základné fakty sú jasné. Demografický vývoj na Slovensku už dlho nie je dobrý a nič nenasvedčuje tomu, že sa stane zázrak a negatívny trend sa otočí. S istou dávkou cynizmu sa dá povedať, že poslednou nádejou zostáva problematické zdravotníctvo, ktoré – ak bude také rezistentné voči potrebným zmenám ako doteraz – bude problém starnúcej populácie asi do istej miery riešiť tým, že ľudia budú naďalej zomierať skôr, než by zomierali, keby fungovalo lepšie. Je tu priebežný systém, ktorý je pri dnešnom štedrom nastavení neudržateľný a túto neudržateľnosť pocítia v starobe už aj dnešní päťdesiatnici. Je tu systém sporenia na osobných účtoch, čeliaci sústredenému útoku politikov, ktorí by najradšej odkladané peniaze míňali na zvyšovanie svojej popularity a čo bude o pätnásť či tridsať rokov, je im úplne jedno. Je tu príklad siedmich ďalších postkomunistických krajín, ktoré ukazujú, že počínanie našej vlády je anomáliou. Je tu príklad množstva ďalších krajín, ktoré reformovali aspoň priebežný systém, aby oddialili jeho problémy – ani od nich sa slovenskí politici nepoučili a s úsmevom nás nechávajú kráčať k priepasti.
Tým, ktorí si odkladajú peniaze na starobu na svoj osobný účet v niektorej dôchodkovej správcovskej spoločnosti, dnes zostáva jediné – urobiť všetko pre úspešnosť reformnej „poistky“. A tou poistkou je, že pre vládu by siahnutie na úspory ľudí v druhom pilieri znamenalo také vysoké politické náklady, že to neurobí.
Starneme, a to nielen každý zvlášť, ale aj populácia ako náš spriemerovaný súčet. Plodíme menej detí, a aj keď sa nájdu výnimky, tie to nevytrhnú. A takto to nie je len u nás, ale vo väčšine vyspelých krajín sveta, ako to veľmi názorne ukazujú napríklad podrobné štatistiky OSN. Nie je to výborné? Vďaka lepšiemu životu, zdravšej strave, modernejšej medicíne či bezpečnejším autám žijeme čoraz dlhšie. Prečo máme zároveň aj menej detí (priemerne, sú tu aj už spomenuté nič neriešiace milé výnimky), to je predmetom rôznych úvah, špekulácií a sporov. Nech je to však ako chce, dôsledok týchto dvoch faktorov je nesporný: priemerný vek populácie v krajinách, kde sa to deje, je čoraz vyšší. Znie to celkom neutrálne. Aj ministerke Tomanovej sa zdá, že hovoriť o tom ako o „demografickej kríze“ sa nehodí. Nehodí, ale hovorí.
.kto na koho robí
Ono to totiž kríza je. A to nie pre samotný fakt starnutia populácie alebo preto, že by na starobe bolo niečo zlé. Kríza je to však pre sociálne systémy, ktoré sú založené na tom, že starší dostávajú peniaze prostredníctvom štátnych inštitúcií od tých, ktorí tam tie peniaze ako povinnú platbu posielajú. Takto u nás funguje priebežný dôchodkový systém, ktorému hovoríme aj „prvý pilier“, a na identickom princípe funguje aj náš zdravotnícky systém, tam však na peniaze pracujúcich prispievateľov nemajú ľudia na základe veku, ale keď sú chorí.
Dnes na Slovensku prispievajú na jedného dôchodcu viac ako štyria pracujúci ľudia. V priebehu jednej generácie sa tento pomer zníži približne na 2,5 pracujúceho na jedného dôchodcu. A do roku 2050 (keď budú mať naše dnes narodené deti ešte stále dvadsať rokov do penzie), už na jedného dôchodcu bude prispievať len jeden a pol pracujúceho. Tvrdí to prognóza slovenského Výskumného demografického centra, a aj keď prognózy na desaťročia dopredu vždy treba brať tak trochu s rezervou, v tom podstatnom – a síce, že pomer medzi tými, ktorí budú do dôchodkového systému prispievať a ktorí z neho budú čerpať, sa významne zmení v neprospech prispievateľov – sa však slovenskí demografi nijako nelíšia od množstva ďalších medzinárodných demografických štúdií a prognóz, týkajúcich sa Slovenska a ďalších európskych krajín.
.bismarckova sedemdesiatka
Ak sa však pomer platiteľov a čerpateľov zmení, bude to nová realita, ktorá ponúka len niekoľko možností. Buď veľmi nízke budúce dôchodky z takéhoto systému (príspevky čoraz menšieho množstva platiteľov nebudú na čoraz vyšší počet dôchodcov stačiť), alebo oveľa vyššie dane a odvody (ktoré budú platiť už len tí, ktorí z takej krajiny neutečú), alebo oveľa vyšší vek odchodu do dôchodku (čo v praxi znamená, že sa štátnej penzie bude dožívať menej ľudí). Napokon, aj nemecký kancelár Otto von Bismarck, ktorý ako prvý na svete zaviedol v roku 1889 štátny penzijný systém, predpokladal, že ľudia z neho začnú čerpať až po dovŕšení 70. roku života. A to sa vtedy o dnešnej dĺžke dožitia mohlo ľuďom iba zdať – Bismarckovi krajania sa vtedy priemerne dožívali 45 rokov. Starý kancelár (sám bol dlhoveká výnimka a mal v čase zavedenia štátnych penzií 74 rokov) to asi myslel dobre, do života však uviedol jeden z takých prípadov spoločenského „dobra“, s akým si slobodný svet dodnes nevie rady.
.dve možnosti
Nájdu sa síce takí, ktorí to nechápu, ale to nebude prípad čitateľov tohto časopisu – v skutočnosti vyspelý svet už viac ako dve desaťročia hľadá riešenie, ako z tejto demografickej pasce von. Možností nie je až tak veľa.
Základné východisko je, že bez zásadnej zmeny sú priebežné dôchodkové systémy, postavené na princípe „pay-as-you-go“, v ktorých systém neakumuluje kapitál, ale priebežne vypláca ľuďom v poproduktívnom veku to, čo doň povinne zo svojho zárobku zaplatia ľudia v produktívnom veku, dlhodobo neudržateľné.
Počkajme teda do momentu, kým už nebude z čoho vyplácať dôchodky a potom to buď bude musieť riešiť niekto iný, alebo nikto nebude spochybňovať nutnosť urobiť niečo zásadné, mohol by si povedať pohodlný politik, ktorému sa nechce ohrozovať svoju popularitu riešením čohosi, čo príde ktoviekedy v budúcnosti. Táto alternatíva nie je vôbec hypotetická – v skutočnosti je najčastejšou „reformnou stratégiou“.
Nájdu sa však aj politici, ktorí už problém nemôžu odkladať, alebo sú (aj keď to znie tak nepravdepodobne) natoľko zodpovední, že nechcú čakať, kým problém prerastie do nezvládnuteľných rozmerov. A takí majú na výber z dvoch základných možností:
Parametrická reforma spočíva v tom, že sa nemení systém (priebežný), ale jeho parametre, a to tak, aby sa predĺžila jeho finančná udržateľnosť. Existuje na to niekoľko vyskúšaných nástrojov – zvýšenie veku odchodu do dôchodku, zvýšenie príspevkov (povinných odvodov alebo daní) do systému alebo zníženie budúcich dávok zo systému. Takéto zmeny uskutočnili vo viacerých vyspelých krajinách najmä v druhej polovici 80. a na začiatku 90. rokov minulého storočia. Parametre štátneho priebežného systému sprísňovali aj v krajinách, kde by to dnes len málokto čakal. Napríklad vo Francúzsku vtedy zvýšili rozhodujúci čas na výpočet dôchodkov z 10 na 25 rokov. Nemecko a Japonsko zvýšilo dôchodkový vek na 65 rokov. Veľká Británia zase znížila úroveň dôchodku voči predošlej mzde z 25 na 20 percent a zvýšila rozhodujúci čas na výpočet dávok na 20 rokov.
Paradigmatická reforma znamená zmenu podstaty systému nahradením jediného priebežného systému viacpilierovým dôchodkovým systémom, obsahujúcim aj kapitalizačný pilier. Aj takáto reforma sa dá urobiť veľmi rôznorodo, pričom dve základné známe stratégie spočívajú a) v úplnej postupnej eliminácii priebežného systému (to je ten slávny čilský model), alebo b) vo vytvorení systému, v ktorom budú priebežný a kapitalizačný pilier fungovať paralelne (tomu sa zasa hovorí aj koncepcia Svetovej banky). Takéto systémy majú v našich končinách okrem väčšiny postkomunistických členov EÚ v rôznych podobách aj krajiny ako Veľká Británia (povinný kapitalizačný pilier pre zamestnancov), Dánsko (pre zamestnancov od 16 do 66 rokov), Nemecko (súkromný so štátnym príplatkom alebo podnikový s daňovou úľavou), Holandsko, Nórsko, Island či Švédsko.
.hľadá sa „politicky lacnejšia“
Ktorou cestou sa vybrať? Odpoveď závisí od toho, kto sa pýta. To, čo je najlepšou cestou pre ekonóma, nemusí byť schodné pre politika a naopak. Ale keďže reformy vrátane tej dôchodkovej nakoniec musia presadiť politici, treba pri hľadaní optimálnej reformnej stratégie brať jej politický rozmer veľmi vážne.
Výhodou dôchodkovej reformy je, že existuje pomerne silný „technický konsenzus“ o tom, aký model reformy prináša v tej-ktorej situácii najlepšie výsledky. Sú tu však aj neprehliadnuteľné nevýhody. V prípade „parametrickej reformy“ napríklad to, že má okamžité nepríjemné dôsledky (ak sa menia parametre priebežného systému, napríklad znižujú dôchodky, zvyšujú odvody alebo vek odchodu do dôchodku). Pri „paradigmatickej reforme“ zase to, že negatívne efekty cítiť hneď (po odklone odvodov na sporivé účty treba vykryť časť nákladov priebežného systému z verejných zdrojov), kým jej pozitívne efekty sa prejavia v budúcnosti, ktorá ďaleko prevyšuje dĺžku volebného obdobia politikov.
Zásadná reforma, spočívajúca v zavedení 2. kapitalizačného piliera, je však politicky oveľa menej nákladná než bolestivé zásahy do priebežného systému – je preto pre politikov dobrým východiskom. Prečo? Pre mladšiu generáciu je zavedenie druhého piliera spojené s prísľubom vyšších dôchodkov v poproduktívnom veku a nárokov staršej generácie sa reforma spravidla nedotkne. A finančné nároky na prvý pilier budú po uplynutí minimálneho času sporenia (začiatku čerpania dôchodkov prvých sporiteľov aj z druhého piliera) postupne klesať a navyše sú rozložené na všetkých daňových poplatníkov, čo síce nikoho nepoteší, ale spravidla ani nikoho nemobilizuje proti reforme.
Aj preto sa za posledné roky v európskych krajinách, kde doteraz problémy priebežných dôchodkových systémov ešte neriešili (postupnými úpravami ich parametrov), v ktorých politici neuviazli v nehybnom objatí s odborármi, alebo kde nečelia generálnym štrajkom už len pri náznaku akejkoľvek zmeny, rozhodli realizovať spravidla „paradigmatickú“ reformu. Dôchodkovú reformu, veľmi podobnú tej našej, zaviedli za posledných desať rokov až v 8 z 10 nových členských štátov EÚ (všetky okrem Slovinska a Česka).
Vo všetkých ôsmich prípadoch ide o dôchodkovú reformu, vychádzajúcu zo stratégie Svetovej banky. Tá už v roku 1994 konštatovala, že kombinácia rôznych politík (zhmotnených vo viacerých dôchodkových pilieroch) na zabezpečenie adekvátneho príjmu v starobe je efektívnejšia než akýkoľvek prístup, založený na hociktorom jedinom pilieri. Stratégia Svetovej banky predpokladala vytvorenie trojpilierového systému, v ktorom jednotlivé piliere – povinný priebežný, povinný sporivý aj dobrovoľný – fungujú paralelne a vyvažujú svoje slabiny. Každý si môže namiešať ten správny pomer podľa svojich vlastných domácich podmienok. Môžu uši politikov počuť sladšiu hudbu?
.ide to aj bez sporu?
Aby bola dôchodková reforma úspešná (u tých, ktorým je určená, teda u ľudí, ktorí sa raz stanú dôchodcami), musí byť predovšetkým dlhodobo udržateľná. Ak je systém viacerých pilierov ustavične spochybňovaný a čelí útokom politikov, ako to vidíme posledné dva roky na Slovensku, je to veľký problém.
Ako problémom so stabilitou dôchodkového systému predísť? Víťazí presvedčenie o potrebe dosiahnuť široký politický konsenzus pri príprave a realizácii reformy – táto „celospoločenská“ zhoda potom vraj zaistí, že systém bude dlhodobo pokojne fungovať. Je to teda optimálna reformná stratégia?
Hľadať dohodu je výborné, ale čakať s reformou až do momentu, kým všetci súhlasia – to je utópia. Ak sa pozrieme na osem postkomunistických krajín, ktoré dôchodkovú reformu uskutočnili v poslednom desaťročí – Estónsko, Lotyšsko, Litvu, Poľsko, Slovensko, Maďarsko, Rumunsko a Bulharsko – zistíme, že politické kontroverzie ohľadom zavedenia 2. kapitalizačného piliera sa s výnimkou Poľska vyskytli v každej z nich. Aj keď je pravda, že v obsahu a intenzite týchto kontroverzií sa jednotlivé krajiny od seba veľmi líšili.
.maďarsko-slovenský model
Najhoršie to bolo v Maďarsku a na Slovensku – iba v týchto dvoch krajinách bolo udržanie reformy, respektíve jej kľúčových parametrov, predmetom politického súboja hlavných politických strán a iba v týchto štátoch boli dôchodkové systémy po výmene reformných vlád zmenené v dôležitých parametroch.
Podobnosť zásahov do reformy po prvej výmene vlád od jej presadenia v Maďarsku (v roku 1998) a na Slovensku (v roku 2006) je naozaj povšimnutiahodná. Kým maďarská vláda, vedená stranou FIDESZ, presadila po získaní moci v roku 1998 zmrazenie pôvodne plánovaného zvyšovania odvodových príspevkov do druhého kapitalizačného piliera, slovenská vláda, vedená stranou Smer, zatiaľ k zníženiu príspevku do druhého piliera nepristúpila, hoci to podľa viacerých verejných vyjadrení politikov tejto strany mala v úmysle. Maďarská vláda rozhodla aj o predĺžení otvorenosti systému výrazne nad pôvodne plánovanú lehotu, určenú na rozhodnutie pre účastníkov dôchodkového systému, či chcú alebo nechcú vstúpiť do druhého kapitalizačného piliera. Slovenská vláda, vedená stranou Smer, podobne presadila dočasné znovuotvorenie druhého kapitalizačného piliera na prvých šesť mesiacov roka 2008 a opäť od minulého týždňa na ďalších sedem a pol mesiaca, v rámci ktorých môžu sporitelia vystúpiť z druhého piliera a tí, ktorí doň doteraz nevstúpili, môžu doň vstúpiť.
Treba však povedať, že kým v Maďarsku už protireformá vláda po roku 1998 v deštrukcii ďalej nezašla a dnes podoba systému nie je predmetom politického súboja napriek tomu, že neskôr ju socialisti (áno, to oni pred rokom 1998 presadili zavedenie 2. piliera v Maďarsku) opäť upravili tak, aby zodpovedala ich pôvodným plánom, na Slovensku sa nič nekončí a budúcnosť osobných dôchodkových účtov je stále otvorená (a čoraz otáznejšia).
Popri všetkých podobnostiach a napriek všetkým rozdielom však tento „maďarsko-slovenský model“ vykazuje jednu pozoruhodnú spoločnú črtu: v porovnaní s radikálnou opozičnou rétorikou zvolili protireformné strany výrazne opatrnejší prístup k zmenám v dôchodkovej reforme vo chvíli, keď mali reálnu možnosť meniť ju. Aj keď na Slovensku napokon môžeme byť aj svedkami úplnej likvidácie systému, zatiaľ to skôr vyzerá na „maďarskú“ cestu zmien v parametroch nového systému. V oboch krajinách bol najdôležitejšou „poistkou“ proti snahám politickej moci deštruovať systém veľmi vysoký počet sporiteľov, ktorí sú zároveň voličmi, čo nútilo politické strany k opatrnosti. Nie je preto náhoda (a je to veľmi varovné), že súčasná slovenská vláda venuje mimoriadne úsilie diskreditácii 2. piliera v očiach verejnosti a hľadaniu spôsobov, ako znížiť počet sporiteľov, čím by sa oslabili prípadné politické dôsledky vážnych zásahov či priamo deštrukcie systému dôchodkových osobných účtov.
Dva zjednodušujúce závery z týchto „kontroverzných“ reforiem (maďarskej a slovenskej) môžu znieť aj takto: 1.) Ak dosiahnutie politického konsenzu nie je pred presadením reformy možné, je zrejme efektívne presadiť reformu čo najrýchlejšie aj bez neho, pretože empirická skúsenosť zatiaľ ukazuje, že protireformné strany po prevzatí moci zasahujú do systému s istou opatrnosťou a majú sklon meniť len jej parametrické nastavenie. 2.) Na zaistenie udržateľnosti reformovaného dôchodkového systému je však kľúčové zaistiť mu vysokú spoločenskú popularitu (vyjadrenú napríklad počtom ľudí, ktorí vstúpia do 2. piliera), odbornú a mediálnu podporu, pretože práve táto popularita a podpora je jedným z kľúčových faktorov platnosti bodu 1, teda že protireformné strany napriek svojej opozičnej rétorike nesiahajú po prevzatí moci na fundamentálnu podstatu reformy.
.faktor politickej kontinuity
Veľmi zaujímavý, hoci menej kontroverzný, bol spôsob presadenia dôchodkových reforiem v Bulharsku (spustili 2. pilier v roku 2001) a v Rumunsku (2008). Oba tieto štáty juhovýchodnej Európy patrili k problematickým – najmä pre veľké zaostávanie v životnej úrovni, ktoré súviselo aj s tým, že v týchto štátoch sa dôležité štrukturálne reformy uskutočnili buď oveľa neskôr než v ostatných štátoch strednej a východnej Európy, alebo boli len polovičaté. Toto zaostávanie bolo, paradoxne, myšlienke reformy dosť nápomocné – ich priebežné systémy boli také nevýkonné (dôchodky žalostne nízke a dlhy rýchlo rastúce), že o nutnosti uskutočniť zásadnú dôchodkovú reformu nebola veľká polemika už od polovice 90. rokov.
Zdalo by sa teda, že politická priechodnosť reformy bude vysoká. Lenže vývoj v Bulharsku i v Rumunsku (i keď v mnohých ohľadoch odlišný) ukázal, že poznaná nevyhnutnosť reformy je síce veľmi dôležitým, ale nie dostačujúcim predpokladom na jej realizáciu. Napokon sa – po neuveriteľných peripetiách a odkladoch najmä v Rumunsku – tieto reformy presadiť podarilo a spoločným záverom prípadu týchto štátov je, že 1.) ak by tieto krajiny nemali šťastie na politickú kontinuitu proreformných strán po voľbách, ktoré nasledujú po schválení a rozbehnutí reformy, bolo by to s „prežitím reformy“ veľmi otázne (čo sa v Rumunsku pred niekoľkými rokmi potvrdilo, keď už presadenú reformu nová vláda s opačným názorom zastavila a na štyri roky „zmrazila“), ale aj poznanie, že 2.) keď už sa reforma úspešne rozbehla, nebola ďalej predmetom politického sporu.
Zdá sa, že tu sme svedkami odporu časti verejnosti a politikov – tento odpor však nadobro utíchne v momente, keď je bitka odporcov prehratá.
.keď všetci súhlasia
Poľsko a Pobaltské republiky sa z hľadiska prípravy, presadenia a politickej udržateľnosti dôchodkovej reformy, ktorá sa vo všetkých týchto krajinách javí ako bezproblémová a neohrozená, vyznačujú niektorými veľmi podobnými črtami. Vo všetkých týchto krajinách bol v otázke reformy veľmi silný politický konsenzus. O potrebe a podobe dôchodkovej reformy sa tam debatovalo počas celých 90. rokov. Druhý pilier tu bol veľmi populárny a po jeho vytvorení doň vstúpil vysoký podiel pracujúcej populácie. Vo všetkých týchto krajinách sme boli svedkami politickej kontinuity vládnutia politických strán, ktoré podporovali reformu. V Poľsku, kde reformu podporovali obe hlavné strany z opačných strán politického spektra, to inak byť ani nemohlo. Aj preto v rámci tejto nekonfliktnej štvorice ešte môžeme urobiť relatívne porovnanie, ktoré ukáže, že oproti Pobaltským republikám bola v Poľsku doslova reformná idylka – všetky hlavné politické strany s reformou nielen súhlasili, ale dokonca spolupracovali na jej príprave.
Prečo sa v týchto krajinách podarilo presadiť reformu bez konfliktov a následných pochybností a neistoty? Vysvetlenie nie je úplne triviálne (ako vždy), ale zdá sa, že medzi najdôležitejšie faktory patril mimoriadne zlý demografický vývoj v Pobaltských štátoch po rozpade Sovietskeho zväzu (oveľa horší než napríklad u nás) a veľmi nízka životná úroveň najmä starších ľudí v Pobaltí i v Poľsku (horšia než u nás). Tieto veci zohrali kľúčovú úlohu pri vzniku širokého reformného konsenzu. V Pobaltí hrala úlohu aj pomerne silná protrhová orientácia veľkej časti politického spektra a v Poľsku zasa rozdelenie odborárov na klasické „ľavicové“ odbory a „pravicovú“ Solidaritu, a tiež ústupky reformátorov z „čistoty“ reformy.
.zostali sme jediní
Osem postkomunistických krajín je napriek všetkým odlišnostiam porovnateľnejšou vzorkou, než keby sme hľadali príklady v Latinskej Amerike či v západnej Európe. Z našej vzorky ôsmich veľmi podobných dôchodkových reforiem môžeme odčítať niekoľko zaujímavých faktov – v polovici prípadov bola reforma presadená takmer alebo úplne bez politických kontroverzií. V dvoch prípadoch spory utíchli, keď sa reforma rozbehla. A iba v dvoch prípadoch sa oponenti s rozbehom reformy nezmierili a keď dostali možnosť, snažili sa čosi zmeniť. Z týchto dvoch prípadov ešte môžeme odčleniť Slovensko, ktoré tak zostane ako jediné, kde je prežitie dôchodkovej reformy otázne a ohrozené.
Tento záver je pri hodnotení počinov súčasnej vlády veľmi dôležitý, pretože okrem iného ukazuje, že nejde o bežné zásahy do systému, ale o výnimku dokonca aj v našom nestálom postkomunistickom politickom prostredí strednej a východnej Európy. Ficova vláda je jediná (zabudnime teraz na ďalekú Argentínu s jej opakovane kolabujúcimi verejnými financiami), ktorá podrýva správne dlhodobé motivácie (sporiť si na starobu) a zahmlieva očakávania (týkajúce sa napríklad predpokladanej výšky úspor, ich zhodnotenia a z toho plynúcich príjmov v starobe), ktorých naplnenie by kolaps reformy mohol zmariť.
.aktivovať poistku
Základné fakty sú jasné. Demografický vývoj na Slovensku už dlho nie je dobrý a nič nenasvedčuje tomu, že sa stane zázrak a negatívny trend sa otočí. S istou dávkou cynizmu sa dá povedať, že poslednou nádejou zostáva problematické zdravotníctvo, ktoré – ak bude také rezistentné voči potrebným zmenám ako doteraz – bude problém starnúcej populácie asi do istej miery riešiť tým, že ľudia budú naďalej zomierať skôr, než by zomierali, keby fungovalo lepšie. Je tu priebežný systém, ktorý je pri dnešnom štedrom nastavení neudržateľný a túto neudržateľnosť pocítia v starobe už aj dnešní päťdesiatnici. Je tu systém sporenia na osobných účtoch, čeliaci sústredenému útoku politikov, ktorí by najradšej odkladané peniaze míňali na zvyšovanie svojej popularity a čo bude o pätnásť či tridsať rokov, je im úplne jedno. Je tu príklad siedmich ďalších postkomunistických krajín, ktoré ukazujú, že počínanie našej vlády je anomáliou. Je tu príklad množstva ďalších krajín, ktoré reformovali aspoň priebežný systém, aby oddialili jeho problémy – ani od nich sa slovenskí politici nepoučili a s úsmevom nás nechávajú kráčať k priepasti.
Tým, ktorí si odkladajú peniaze na starobu na svoj osobný účet v niektorej dôchodkovej správcovskej spoločnosti, dnes zostáva jediné – urobiť všetko pre úspešnosť reformnej „poistky“. A tou poistkou je, že pre vládu by siahnutie na úspory ľudí v druhom pilieri znamenalo také vysoké politické náklady, že to neurobí.
Ak ste našli chybu, napíšte na web@tyzden.sk.