Prečo má Slovensko taký veľký problém s europeniazmi? Tu je stručné vysvetlenie.
Nepoznám inteligentného a čestného človeka, ktorý by osobnú skúsenosť s eurofondmi prežil v zdraví. Neotrasiteľní optimisti po skúške eurofondovým ohňom hovoria: možno z toho aj niečo bude – ale v oku majú nervový tik. Pesimisti len plačú a idú rovno na psychiatriu. Za seba viem povedať, že najstresovejšie momenty môjho života a najväčšie profesionálne prehry súviseli so Štrukturálnymi fondmi. Môže za to smrtiaca kombinácia obrovskej sumy peňazí, nekonečnej komplikovanosti pravidiel a bezkonkurenčnej siete záujmov. Z tohto pohľadu sa eurofondom vo verejnom sektore vyrovná len informatika (eurofondy v informačných technológiách sú preto úplne najväčší hardcore). Narastajúce problémy Ficovej vlády by som teda mal sledovať s empatiou. Súcitu sa však treba brániť. Problémy nie sú náhodné a sú výsledkom toho, keď drzosť a neschopnosť, ako vystrihnuté z 90. rokov, narazia na realitu členstva v Únii.
.je to na nás
V prvom rade – za prípadné nevyužitie veľkej časti fondov a premrhanie zvyšku si budeme môcť sami. Niežeby Brusel nevytvoril kopu komplikovaných a hlúpych pravidiel, ale sú krajiny, ktoré sa s nimi vyrovnali dobre a dokázali ich použiť na svoju zásadnú modernizáciu, z ktorej budú ešte dlho žiť (Írsko, Španielsko). Aj v rámci nových členských štátov sú veľké rozdiely, čo naznačuje, že vyhovárať sa na Úniu neobstojí.
Zároveň dnes nezačíname od nuly. Keď som v novembri 2002 nastúpil na ministerstvo práce a sociálnych vecí, na viac ako 400 miliónov eur z Európskeho sociálneho fondu sa pripravovalo 5, slovom päť ľudí. Keď som v júli 2006 odchádzal, bolo ich v rezorte viac ako tisíc. Systém stále nefungoval ako by mal, na jeho dotiahnutie však stačilo nepomerne menej, než bolo treba vykonať v predchádzajúcich troch rokoch. Podobne to vyzeralo aj na väčšine iných ministerstiev. Ficova vláda sa však vydala iným smerom.
.tri zmeny po voľbách
Na jar 2006 pripravila Dzurindova vláda rozdelenie eurofondov na roky 2007 až 2013 medzi jednotlivé rezorty. Ak by Ficova vláda pokračovala v tomto kurze, mohlo sa s čerpaním fondov začať už na jar 2007. Namiesto toho sa nastupujúca vláda rozhodla návrhy stiahnuť a predložiť vlastné. To by bolo v poriadku, keby noví ministri konali čo najrýchlejšie a keby za stiahnutím dzurindovských návrhov boli zásadne iné vecné priority. Ani jedno však, bohužiaľ, nie je pravda.
Ficovej vláde trvalo ďalší rok, kým sa s Európskou komisiou dohodla na rozdelení peňazí, pričom v obsahu programov nakoniec nastali len tri významnejšie zmeny.
Dzurindova vláda sa po predchádzajúcich skúsenostiach rozhodla, že eurofondy sa už nebudú používať na priame dotácie podnikateľom kvôli deformácii podnikateľského prostredia, korupcii a nízkej efektívnosti. Ficova vláda toto rozhodnutie zvrátila, čím otvorila dvere podpore pre priateľov a sponzorov.
Zaviedla sa nová forma takzvaných sociálnych podnikov – formálne neziskových organizácií, do ktorých možno nalievať stovky miliónov korún v podstate bez kontroly.
Tretím vážnym rozhodnutím bolo zrušenie jednotného programu Vedomostná ekonomika, ktorý mal byť riadený priamo na úrovni vlády a jeho rozparcelovanie medzi ministrov SNS (školstvo, výstavba) a ministra financií Jána Počiatka.
Ani jeden z týchto troch krokov nebol nevyhnutný, dva z nich otvorili dvere naplno klientelizmu a korupcii a stáli Slovensko veľa času.
.sumy a motivácie
Naštartovanie čerpania peňazí však meškalo aj pre čistku, ktorú medzi euroúradníkmi na ministerstvách rozpútala nová vláda. Ťažko tvrdiť, že Ficovi ministri zdedili byrokratickú elitu – noví ľudia však boli v drvivej väčšine neschopnejší a výrazne neskúsenejší ako ich predchodcovia. Ruskú armádu tak nahradila tatárska jazda. Zároveň však treba povedať, že niektorí inteligentnejší ministri (teda nie tí za SNS) sa k čistkám nepripojili, takže situácia sa výrazne diferencovala.
Čerpanie však spomaľujú aj nesprávne motivácie politikov a úradníkov. Pre ministra či riaditeľa je jediným zaujímavým momentom rozdeľovanie peňazí medzi projekty – takzvané kontrahovanie. Riadenie už schválených projektov je už len nuda a stres, kde sa veľa vecí môže pokaziť. Únia však nesleduje kontrahovanie, ale reálne míňanie žiadateľmi. Peniaze za nedostatočné čerpanie nám však Brusel začne brať až po ďalších voľbách – prvýkrát na konci roka 2010, a potom každý december až do 2015. Pre ministra školstva je preto úplne racionálne kontrahovať dnes o závod a ignorovať kapacitu úradníkov zabezpečiť čerpanie – napríklad spracúvať zúčtovania projektov. V prípade ministra dopravy je zase problém s tým, že európske tendre sa manipulujú ťažšie ako PPP – vláda preto nečerpá na cesty prioritné fondy, ale usilovne podpisuje zmluvy so súkromnými investormi z našich vlastných peňazí.
Dá sa teda očakávať, že to najhoršie ešte len príde, osobitne na ministerstvách školstva, práce, výstavby a dopravy. Tieto ministerstvá majú buď vysoký nárast objemu zdrojov, alebo nekvalitných byrokratov (prípadne kombináciu) a spolu tvoria viac ako 60 percent objemu Štrukturálnych fondov.
.len v našich rukách
Existujú dva možné lieky na urýchlenie čerpania. Prvým je zásadne skvalitniť byrokratickú mašinériu. To je však nepravdepodobné, pretože sa to bije so záujmom ministrov a rôznych skupín ovládať fondy a prideľovať ich podľa svojej potreby. Pri konflikte medzi kvalitou a lojalitou ľudí preto víťazí lojalita. Navyše kvalitných ľudí je v tejto oblasti málo. Nie je náhoda, že kontinuálne kvalitná byrokracia je práve na ministerstve financií, kde sa nielen najlepšie platí, ale najmä sa kontroluje, no o ničom nerozhoduje (ak nepočítame nové peniaze na informatiku, ktoré sa delia osobitne).
Druhá možnosť je zásadne zjednodušiť pravidlá na rozdeľovanie a míňanie fondov. Dnešný systém je postavený na komplikovanom systéme žiadostí s desiatkami strán textu a príloh, kde sa vyraďuje niekedy aj za nesprávne napísaný dátum. Skutočná moc je v rukách vhodne vyberaných hodnotiteľov a výberových komisií. Tento systém sa často odvoláva na Úniu, s pravidlami EÚ však nemá nič spoločné. Výber projektov je plne v kompetencii každej členskej krajiny.
.nevýhoda jednoduchosti
Môže to vyzerať inak? Ministerstvo práce v minulom období zaviedlo jednoduchý systém pre väčšinu ESF. Každý nezamestnaný, podnikateľ či starosta, ktorý splnil podmienky, mal nárok na podporu začatia živnosti, tvorby pracovných miest či aktivačné práce na základe len niekoľkostranových formulárov. Zainteresovaní môžu potvrdiť, že nešlo o raj na zemi, ale v rámci eurofondov to malo k elyzejským poliam asi najbližšie. Spokojnejší boli nielen žiadatelia – cez takýto systém sa podarilo vyčerpať drvivú väčšinu prostriedkov z eurofondov určených pre trh práce. Naopak, menšina, ktorá sa rozdeľovala tradičným spôsobom, vyvolala aj v rezorte práce a sociálnych vecí všetky problémy, ktoré sme mohli pozorovať inde, vrátane pomalého čerpania.
Jednoduchý a nárokovateľný systém však má aj nevýhodu – ťažšie sa z neho kradne. Preto dnes môžeme pozorovať, že aj tu dochádza k posunu k sociálnym podnikom a iným metódam favorizujúcim vopred vybraných.
.čo zastaví hnilobu?
Najvážnejší problém eurofondov je však ich celkový vplyv na korupciu a spoločenskú kultúru na Slovensku. Od roku 1989 do roku 2005 sa na Slovensku vďaka reformám, privatizácii či decentralizácii znižoval objem peňazí, o ktorých môžu ministri a im podobní rozhodovať podľa ľubovôle. Potom prišli fondy a najmä od roku 2007 sa opäť hrá o sumy, ktoré tu od revolúcie neboli. Postkomunistický štát nemal nikdy stovky miliónov na reklamu v médiách, kým mu ich neposlali nemeckí daňovníci. Každý minister hospodárstva mal šialené nápady o tom, akých výrobcov by chcel podporovať v „rozvojových“ programoch. Až ten dnešný ich však môže aj realizovať. To má zásadne negatívny vplyv nielen na využitie fondov, ale na celkovú kultúru vládnutia a podnikania v krajine.
Odpoveďou však zo zjavných príčin nemôže byť vrátenie peňazí do Bruselu, ale zlepšovanie pravidiel ich využitia. Medzi jednoduché možnosti patrí napríklad kombinácia nasledujúcich troch opatrení. Prvým je zvýšiť spolufinancovanie z dnešných 0 – 5 percent na 10 – 15 percent, aby obce či univerzity realizovali najmä to, čo má pre nich zmysel. Druhým je zaviesť v čo najväčšom počte programov jasné pravidlá, jednoduché žiadosti a nárokovateľnosť na peniaze. Keby každá škola mala nárok na milión korún na obsahovú reformu bez písania 50-stranového projektu, určite by to vyprodukovalo lepšie výsledky ako dnes. Tretím je zrušiť priamu podporu pre podnikateľov.
Z fondov sa na Slovensku v najbližších rokoch určite postaví veľa užitočných vecí. Bez zásadnej zmeny nám však hrozí to isté ako africkým krajinám, ktoré dostávajú veľa zahraničnej pomoci či Venezuele postihnutej ropou. Keď sa raz zavrie kohútik, zistíme, že náklady na cudziu štedrosť môžu byť celkovo vyššie ako ich prínosy.
Autor je predseda správnej rady Inštitútu pre dobre spravovanú spoločnosť, v rokoch 2002 – 2006 spoluzodpovedal za Európsky sociálny fond na Slovensku.
Nepoznám inteligentného a čestného človeka, ktorý by osobnú skúsenosť s eurofondmi prežil v zdraví. Neotrasiteľní optimisti po skúške eurofondovým ohňom hovoria: možno z toho aj niečo bude – ale v oku majú nervový tik. Pesimisti len plačú a idú rovno na psychiatriu. Za seba viem povedať, že najstresovejšie momenty môjho života a najväčšie profesionálne prehry súviseli so Štrukturálnymi fondmi. Môže za to smrtiaca kombinácia obrovskej sumy peňazí, nekonečnej komplikovanosti pravidiel a bezkonkurenčnej siete záujmov. Z tohto pohľadu sa eurofondom vo verejnom sektore vyrovná len informatika (eurofondy v informačných technológiách sú preto úplne najväčší hardcore). Narastajúce problémy Ficovej vlády by som teda mal sledovať s empatiou. Súcitu sa však treba brániť. Problémy nie sú náhodné a sú výsledkom toho, keď drzosť a neschopnosť, ako vystrihnuté z 90. rokov, narazia na realitu členstva v Únii.
.je to na nás
V prvom rade – za prípadné nevyužitie veľkej časti fondov a premrhanie zvyšku si budeme môcť sami. Niežeby Brusel nevytvoril kopu komplikovaných a hlúpych pravidiel, ale sú krajiny, ktoré sa s nimi vyrovnali dobre a dokázali ich použiť na svoju zásadnú modernizáciu, z ktorej budú ešte dlho žiť (Írsko, Španielsko). Aj v rámci nových členských štátov sú veľké rozdiely, čo naznačuje, že vyhovárať sa na Úniu neobstojí.
Zároveň dnes nezačíname od nuly. Keď som v novembri 2002 nastúpil na ministerstvo práce a sociálnych vecí, na viac ako 400 miliónov eur z Európskeho sociálneho fondu sa pripravovalo 5, slovom päť ľudí. Keď som v júli 2006 odchádzal, bolo ich v rezorte viac ako tisíc. Systém stále nefungoval ako by mal, na jeho dotiahnutie však stačilo nepomerne menej, než bolo treba vykonať v predchádzajúcich troch rokoch. Podobne to vyzeralo aj na väčšine iných ministerstiev. Ficova vláda sa však vydala iným smerom.
.tri zmeny po voľbách
Na jar 2006 pripravila Dzurindova vláda rozdelenie eurofondov na roky 2007 až 2013 medzi jednotlivé rezorty. Ak by Ficova vláda pokračovala v tomto kurze, mohlo sa s čerpaním fondov začať už na jar 2007. Namiesto toho sa nastupujúca vláda rozhodla návrhy stiahnuť a predložiť vlastné. To by bolo v poriadku, keby noví ministri konali čo najrýchlejšie a keby za stiahnutím dzurindovských návrhov boli zásadne iné vecné priority. Ani jedno však, bohužiaľ, nie je pravda.
Ficovej vláde trvalo ďalší rok, kým sa s Európskou komisiou dohodla na rozdelení peňazí, pričom v obsahu programov nakoniec nastali len tri významnejšie zmeny.
Dzurindova vláda sa po predchádzajúcich skúsenostiach rozhodla, že eurofondy sa už nebudú používať na priame dotácie podnikateľom kvôli deformácii podnikateľského prostredia, korupcii a nízkej efektívnosti. Ficova vláda toto rozhodnutie zvrátila, čím otvorila dvere podpore pre priateľov a sponzorov.
Zaviedla sa nová forma takzvaných sociálnych podnikov – formálne neziskových organizácií, do ktorých možno nalievať stovky miliónov korún v podstate bez kontroly.
Tretím vážnym rozhodnutím bolo zrušenie jednotného programu Vedomostná ekonomika, ktorý mal byť riadený priamo na úrovni vlády a jeho rozparcelovanie medzi ministrov SNS (školstvo, výstavba) a ministra financií Jána Počiatka.
Ani jeden z týchto troch krokov nebol nevyhnutný, dva z nich otvorili dvere naplno klientelizmu a korupcii a stáli Slovensko veľa času.
.sumy a motivácie
Naštartovanie čerpania peňazí však meškalo aj pre čistku, ktorú medzi euroúradníkmi na ministerstvách rozpútala nová vláda. Ťažko tvrdiť, že Ficovi ministri zdedili byrokratickú elitu – noví ľudia však boli v drvivej väčšine neschopnejší a výrazne neskúsenejší ako ich predchodcovia. Ruskú armádu tak nahradila tatárska jazda. Zároveň však treba povedať, že niektorí inteligentnejší ministri (teda nie tí za SNS) sa k čistkám nepripojili, takže situácia sa výrazne diferencovala.
Čerpanie však spomaľujú aj nesprávne motivácie politikov a úradníkov. Pre ministra či riaditeľa je jediným zaujímavým momentom rozdeľovanie peňazí medzi projekty – takzvané kontrahovanie. Riadenie už schválených projektov je už len nuda a stres, kde sa veľa vecí môže pokaziť. Únia však nesleduje kontrahovanie, ale reálne míňanie žiadateľmi. Peniaze za nedostatočné čerpanie nám však Brusel začne brať až po ďalších voľbách – prvýkrát na konci roka 2010, a potom každý december až do 2015. Pre ministra školstva je preto úplne racionálne kontrahovať dnes o závod a ignorovať kapacitu úradníkov zabezpečiť čerpanie – napríklad spracúvať zúčtovania projektov. V prípade ministra dopravy je zase problém s tým, že európske tendre sa manipulujú ťažšie ako PPP – vláda preto nečerpá na cesty prioritné fondy, ale usilovne podpisuje zmluvy so súkromnými investormi z našich vlastných peňazí.
Dá sa teda očakávať, že to najhoršie ešte len príde, osobitne na ministerstvách školstva, práce, výstavby a dopravy. Tieto ministerstvá majú buď vysoký nárast objemu zdrojov, alebo nekvalitných byrokratov (prípadne kombináciu) a spolu tvoria viac ako 60 percent objemu Štrukturálnych fondov.
.len v našich rukách
Existujú dva možné lieky na urýchlenie čerpania. Prvým je zásadne skvalitniť byrokratickú mašinériu. To je však nepravdepodobné, pretože sa to bije so záujmom ministrov a rôznych skupín ovládať fondy a prideľovať ich podľa svojej potreby. Pri konflikte medzi kvalitou a lojalitou ľudí preto víťazí lojalita. Navyše kvalitných ľudí je v tejto oblasti málo. Nie je náhoda, že kontinuálne kvalitná byrokracia je práve na ministerstve financií, kde sa nielen najlepšie platí, ale najmä sa kontroluje, no o ničom nerozhoduje (ak nepočítame nové peniaze na informatiku, ktoré sa delia osobitne).
Druhá možnosť je zásadne zjednodušiť pravidlá na rozdeľovanie a míňanie fondov. Dnešný systém je postavený na komplikovanom systéme žiadostí s desiatkami strán textu a príloh, kde sa vyraďuje niekedy aj za nesprávne napísaný dátum. Skutočná moc je v rukách vhodne vyberaných hodnotiteľov a výberových komisií. Tento systém sa často odvoláva na Úniu, s pravidlami EÚ však nemá nič spoločné. Výber projektov je plne v kompetencii každej členskej krajiny.
.nevýhoda jednoduchosti
Môže to vyzerať inak? Ministerstvo práce v minulom období zaviedlo jednoduchý systém pre väčšinu ESF. Každý nezamestnaný, podnikateľ či starosta, ktorý splnil podmienky, mal nárok na podporu začatia živnosti, tvorby pracovných miest či aktivačné práce na základe len niekoľkostranových formulárov. Zainteresovaní môžu potvrdiť, že nešlo o raj na zemi, ale v rámci eurofondov to malo k elyzejským poliam asi najbližšie. Spokojnejší boli nielen žiadatelia – cez takýto systém sa podarilo vyčerpať drvivú väčšinu prostriedkov z eurofondov určených pre trh práce. Naopak, menšina, ktorá sa rozdeľovala tradičným spôsobom, vyvolala aj v rezorte práce a sociálnych vecí všetky problémy, ktoré sme mohli pozorovať inde, vrátane pomalého čerpania.
Jednoduchý a nárokovateľný systém však má aj nevýhodu – ťažšie sa z neho kradne. Preto dnes môžeme pozorovať, že aj tu dochádza k posunu k sociálnym podnikom a iným metódam favorizujúcim vopred vybraných.
.čo zastaví hnilobu?
Najvážnejší problém eurofondov je však ich celkový vplyv na korupciu a spoločenskú kultúru na Slovensku. Od roku 1989 do roku 2005 sa na Slovensku vďaka reformám, privatizácii či decentralizácii znižoval objem peňazí, o ktorých môžu ministri a im podobní rozhodovať podľa ľubovôle. Potom prišli fondy a najmä od roku 2007 sa opäť hrá o sumy, ktoré tu od revolúcie neboli. Postkomunistický štát nemal nikdy stovky miliónov na reklamu v médiách, kým mu ich neposlali nemeckí daňovníci. Každý minister hospodárstva mal šialené nápady o tom, akých výrobcov by chcel podporovať v „rozvojových“ programoch. Až ten dnešný ich však môže aj realizovať. To má zásadne negatívny vplyv nielen na využitie fondov, ale na celkovú kultúru vládnutia a podnikania v krajine.
Odpoveďou však zo zjavných príčin nemôže byť vrátenie peňazí do Bruselu, ale zlepšovanie pravidiel ich využitia. Medzi jednoduché možnosti patrí napríklad kombinácia nasledujúcich troch opatrení. Prvým je zvýšiť spolufinancovanie z dnešných 0 – 5 percent na 10 – 15 percent, aby obce či univerzity realizovali najmä to, čo má pre nich zmysel. Druhým je zaviesť v čo najväčšom počte programov jasné pravidlá, jednoduché žiadosti a nárokovateľnosť na peniaze. Keby každá škola mala nárok na milión korún na obsahovú reformu bez písania 50-stranového projektu, určite by to vyprodukovalo lepšie výsledky ako dnes. Tretím je zrušiť priamu podporu pre podnikateľov.
Z fondov sa na Slovensku v najbližších rokoch určite postaví veľa užitočných vecí. Bez zásadnej zmeny nám však hrozí to isté ako africkým krajinám, ktoré dostávajú veľa zahraničnej pomoci či Venezuele postihnutej ropou. Keď sa raz zavrie kohútik, zistíme, že náklady na cudziu štedrosť môžu byť celkovo vyššie ako ich prínosy.
Autor je predseda správnej rady Inštitútu pre dobre spravovanú spoločnosť, v rokoch 2002 – 2006 spoluzodpovedal za Európsky sociálny fond na Slovensku.
Ak ste našli chybu, napíšte na web@tyzden.sk.