Cestu k uzavretiu zmluvy medzi štátom a spoločnosťou Granvia na výstavbu a prevádzkovanie rýchlostnej cesty R1 od Nitry po Tekovské Nemce poznačil vývoj na finančnom trhu, zmeny slovenskej legislatívy, tvrdé rokovania s koncesionárom, ale aj s bankami. Výsledkom je drahšia cesta a neskorší termín jej dokončenia, ako sa čakalo. V porovnaní s európskymi PPP (verejno-súkromné partnerstvo) projektmi však dohoda s koncesionárom nevyznie až tak zle.
.odklad a zvýšenie ceny
Tendre na diaľničné PPP projekty boli vypisované minulý rok. Už v decembri sa vykryštalizoval prvý víťaz. Tender na výstavbu a prevádzku rýchlostnej cesty R1 vyhralo francúzsko-holandské konzorcium Vinci Concessions a ABN Amro Highway (dnes Granvia).
Minister dopravy Ľubomír Vážny na začiatku tohto roka predpokladal, že zmluva s touto firmou by mohli podpísať do konca februára a stavať by sa mohlo začať v marci. Nestalo sa tak. Koncesná zmluva síce bola podpísaná už v marci, ale rokovania o jej finančných podmienkach trvali, aj vinou finančnej krízy, celé mesiace.
Odklad v prvom rade spôsobili zmeny na finančnom trhu. Banky začali byť veľmi opatrné v požičiavaní peňazí. Preto mal víťaz tendra na R1 problém zohnať finančné krytie svojho projektu. Nestihol to ani do konca júna, čo bol šibeničný termín, ktorý určilo ministerstvo dopravy. Ale aj šibeničné termíny sa dajú posúvať. Keď už situácia vyzerala beznádejne, prišla v polovici júla pre koncesionára záchrana – pôžička vo výške 250 miliónov eur od Európskej banky pre obnovu a rozvoj. Tieto peniaze mali rozhýbať váhajúce komerčné banky.
V tom čase sa však rozhýbala aj pôvodná cena projektu dohodnutá v marci. Vláda súhlasila s uzavretím dodatku ku koncesnej zmluve, ktorý znamenal zvýšenie pôvodnej ceny ponúkanej koncesionárom z 1,5 miliardy na 1,8 miliardy eur. Z tejto sumy tvoria stavebné náklady 915 miliónov eur. Zvyšok tvoria náklady počas 30 rokov trvania koncesie na prevádzku a údržbu diaľnice. Pre štát, a teda pre daňových poplatníkov to znamená, že ročne budeme splácať firme 127,4 milióna eur, čo je o osem percent viac, ako sa pôvodne predpokladalo. Úspech ministerstva bol aspoň v tom, že vyjednávaním znížilo ešte väčšie navýšenie ceny, ktoré požadoval koncesionár. Ten žiadal zvýšiť ročne splátky na 138 miliónov eur.
Ministerstvo dohodlo aj to, že ak sa počas 30-ročnej koncesie zníži cena peňazí (teda úroky) na finančných trhoch, budú sa znižovať aj poplatky štátu. K plusom dohody patrí aj fakt, že napriek tlaku bánk, ktoré sú ochotné projekt financovať, sa štát nezaviazal poskytnúť žiadne garancie za prípadné predčasné ukončenie projektu zo strany staviteľa cesty. Na druhej strane štát súhlasil s posunom ukončenia výstavby rýchlocesty z leta na jeseň 2011. Obchvat Banskej Bystrice bude hotový ešte neskôr – asi až v lete 2012.
.iné zmeny
V priebehu zháňania finančného krytia na projekt R1 vláda urobila aj ďalšie zmeny, ktoré by mali výstavbu diaľnic urýchliť. V júni sa novelizoval zákon o verejnom obstarávaní, ktorý mal za úlohu skrátiť lehotu, počas ktorej môže Úrad pre verejné obstarávanie alebo záujemca o získanie koncesie napadnúť koncesnú zmluvu na súde. Tá mohla byť napadnutá počas celého roka od jej schválenia. Novela navrhla túto lehotu skrátiť na 30 dní. Túto zmenu požadovali aj komerčné banky, ktoré pri právne neistej zmluve nechceli jej aktérom požičiavať peniaze.
V polovici augusta vláda schválila návrh novely zákona o štátnom dlhu a štátnych zárukách, ktorý umožní poskytnúť štátnu záruku za úver od Európskej investičnej banky (EIB) koncesionárovi na účely financovania výstavby diaľnice D1 zo Žiliny do Prešova. EIB chce poskytnúť na cestu miliardu eur a štát sa má zaručiť za 800 miliónov. Podľa Petra Goliáša, analytika Inštitútu pre ekonomické a sociálne otázky (INEKO), však nie je dobré, ak sa štát zaručuje za úvery súkromným partnerom v PPP projektoch. „Štátne záruky sú v rozpore so zmyslom PPP projektov, ktorým je preberanie určitých rizík súkromným partnerom,“ hovorí a dodáva príklad: Ak by súkromná firma diaľnicu nepostavila načas a kvalitne, štát jej môže znížiť alebo zastaviť splátky. Lenže firme by potom chýbali peniaze na splácanie úverov bankám. Ak štát poskytol bankám záruku, môže sa ocitnúť v situácii, že bude nútený platiť aj za zle vykonanú robotu. „Čím vyšší je objem štátnych záruk, tým menej môžeme hovoriť o PPP projekte,“ dodáva Goliáš.
Na druhej strane minister Vážny si myslí, že koncesionár bude zmluvy dodržiavať, pretože prvú platbu od štátu dostane, až keď po ceste prejde prvé auto.
Na štátnych zárukách za úver koncesionára nevidí nič neobvyklé Irma Chmelová, výkonná riaditeľka Asociácie PPP. Pripúšťa síce, že v minulosti nebolo poskytovanie záruk na úvery pre tieto projekty štandardné, ale vzhľadom na súčasnú situáciu sa stal tento inštitút zabezpečenia vo svete bežným javom. „Zabezpečenie financovania je naďalej úlohou súkromného partnera, ktorý by mal vďaka úveru od EIB vedieť zabezpečiť zvyšné financovanie, čo je približne 70 percent,“ dodáva.
Tender na stavbu časti diaľnice D1 vyhralo už vo februári tohto roku konzorcium vedené francúzskou spoločnosťou Bouygues Travaux Publiscs. V konzorciu sú aj slovenské firmy ako Doprastav a Váhostav-SK. Tento projekt bude ešte drahší ako R1, keďže úseky diaľnice sú tu dlhšie. Konzorcium firiem sľúbilo postaviť a spravovať cestu za 3,3 miliardy eur. Štát má koncesionárovi po výstavbe úsekov D1 počas trvania koncesie postupne vyplatiť viac ako dvojnásobok uvedenej sumy. Aj tu sa termín ukončenia posúva. Pôvodne sa počítalo s termínom do roku 2010, dnes sa už spomína rok 2013.
.budúce dlhy
Dlhy, ktoré si štát narobí pri financovaní diaľnic, nebudú cítiť dnešné generácie, ale až budúce. Šéf štátnej kasy by bol rád, keby sa tento budúci dlh nezapočítaval do štátneho rozpočtu, aby nezvyšoval príliš deficit. Ale Eurostat nedávno založil odbornú komisiu na vyhodnotenie dopadov štátnych záruk na PPP projekty. A zvažuje zmenu kritérií na evidenciu týchto projektov, teda kedy majú byť na štátnych účtoch a kedy mimo nich.
Ak by sa tieto úvahy premietli aj do zmeny zákonov, väčšina PPP projektov by skončila na účtoch štátu. Goliáš si myslí, že z pohľadu verejných financií je dôležité, aby PPP projekty príliš nezadlžovali budúce generácie. Vláda by preto mala zostavovať rozpočet verejnej správy nie iba na tri roky dopredu, ale na 15 až 20 rokov – a to tak, aby sa v ňom ukázal vplyv všetkých budúcich záväzkov na verejný deficit.
PPP projekty sú veľmi zložité projekty a na ich efektívne riadenie sú potrebné skúsenosti, ale aj kontrola. Tá by mala byť podľa Goliáša nielen na médiách či mimovládnych organizáciách, ale aj na nezávislých štátnych orgánov. „Slovensko nemá s PPP projektmi žiadne skúsenosti a kontrolné orgány sú príliš pod vplyvom vlády. Riziko predraženia týchto projektov a nadmerného zadlženia budúcich generácii je preto výrazné, myslí si analytik Goliáš.
.u susedov a ďalej
Tento rok sa PPP projekty doťahujú nielen na Slovensku, ale aj v iných európskych štátoch. V máji ministerstvo dopravy v Rumunsku vyhlásilo víťaza na PPP projekt na diaľnicu A3. V Poľsku sa na konci júna štát dohodol s koncesionárom na zmluve o predĺžení diaľnice A2 z Varšavy do Berlína. V Maďarsku vláda už taká úspešná nebola a zrušila výber záujemcov na PPP projekty na diaľnicu M3, lebo nebola schopná dať veriteľom požadované záruky za projekt. Nemecko chce stavať cez PPP projekty strategickú diaľnicu A5 pozdĺž nemecko-francúzskej hranice. Aj Veľká Británia, ktorá je kolískou PPP projektov, sa cez ne chystá postaviť obchvat Londýna.
Podobnosť zahraničných PPP projektov so slovenskými je aj v existencii štátnych záruk. „Veľká Británia sa rozhodla zaviesť špeciálny odbor pre infraštruktúru, ktorý poskytuje pôžičky pre PPP projekty a má zabezpečiť, že infraštruktúrne projekty budú pokračovať podľa plánu napriek podmienkam na finančnom trhu, čím sa podporí aj zamestnanosť a ekonomika,“ hovorí Irma Chmelová a dodáva, že záručné schémy zavádzajú aj španielska, portugalská či austrálska vláda. Podobne je pri týchto projektoch prítomná aj Európska banka pre obnovu a rozvoj či EIB.
Aj finančne sa projekty v okolitých krajinách podobajú na tie slovenské, dokonca v niektorých dohodnutých podmienkach sme dopadli lepšie. Teraz už len čakať, či sa aj v realite bude diať to, čo je dohodnuté na papieri. Pokračovanie či predĺženie krízy by mohlo diaľničné karty ešte výraznejšie zamiešať.
Plusy a mínusy PPP
+ ekonomická výhodnosť – Spojenie viacerých fáz stavby (projektovanie, výstavba a prevádzka) do jednej zákazky, ktorú realizuje jedna firma, má výhodu v tom, že súkromný partner má vysokú motiváciu postupovať kvalitne a zároveň efektívne vo všetkých fázach projektu.
+ rýchlejšie dokončenie projektu a rozpočtová disciplína – Na rozdiel od klasickej zákazky v prípade PPP verejný partner platí, len ak je služba dodaná v dohodnutej kvalite. Prvé platby sa realizujú až po začatí užívania cesty. Zároveň sa súkromná firma väčšinou zaväzuje na pokutu alebo náhradu strát, ktoré vzniknú verejnému partnerovi v prípade omeškania. Okrem toho riziko, že sa projekt predraží, pri PPP projektoch nesie súkromný partner.
+ rozloženie nákladov – Umožňuje zabezpečiť potrebnú verejnú službu s tým, že sa náklady na výstavbu či rekonštrukciu spolu s platbami za používanie cesty rozložia na viaceré roky.
+ náklady mimo dlhu – Je možné, pokiaľ rozdelenie rizík projektu spĺňa podmienky Európskej komisie, aby sa náklady na PPP projekt nezarátali jednorazovo do verejného dlhu.
+ lepšie plánovanie – Vďaka vopred známej cene projektu a stanovení nákladov na viac rokov dopredu je tiež možné, aby verejný partner lepšie predvídal potrebu finančných zdrojov a uľahčí sa mu tak plánovanie rozpočtu.
+ kontrola nad projektom – Za výhodu oproti privatizácii možno považovať aj fakt, že verejný partner nestráca kontrolu nad projektom a po dohodnutom čase takýto projekt prechádza naspäť do rúk verejného partnera. Ten sa môže rozhodnúť, či ho bude ďalej prevádzkovať sám, alebo jeho prevádzku prenechá súkromnému partnerovi.
– náročnejšia príprava zmluvy, ktorá je uzatváraná na desiatky rokov
– dlhodobosť projektu znamená aj nižšiu flexibilitu v riadení kontraktu
– súkromný partner si požičiava finančné prostriedky za vyššiu úrokovú sadzbu ako verejný sektor, preto sú na projekty vyššie náklady
Zdroj: Asociácia PPP
.odklad a zvýšenie ceny
Tendre na diaľničné PPP projekty boli vypisované minulý rok. Už v decembri sa vykryštalizoval prvý víťaz. Tender na výstavbu a prevádzku rýchlostnej cesty R1 vyhralo francúzsko-holandské konzorcium Vinci Concessions a ABN Amro Highway (dnes Granvia).
Minister dopravy Ľubomír Vážny na začiatku tohto roka predpokladal, že zmluva s touto firmou by mohli podpísať do konca februára a stavať by sa mohlo začať v marci. Nestalo sa tak. Koncesná zmluva síce bola podpísaná už v marci, ale rokovania o jej finančných podmienkach trvali, aj vinou finančnej krízy, celé mesiace.
Odklad v prvom rade spôsobili zmeny na finančnom trhu. Banky začali byť veľmi opatrné v požičiavaní peňazí. Preto mal víťaz tendra na R1 problém zohnať finančné krytie svojho projektu. Nestihol to ani do konca júna, čo bol šibeničný termín, ktorý určilo ministerstvo dopravy. Ale aj šibeničné termíny sa dajú posúvať. Keď už situácia vyzerala beznádejne, prišla v polovici júla pre koncesionára záchrana – pôžička vo výške 250 miliónov eur od Európskej banky pre obnovu a rozvoj. Tieto peniaze mali rozhýbať váhajúce komerčné banky.
V tom čase sa však rozhýbala aj pôvodná cena projektu dohodnutá v marci. Vláda súhlasila s uzavretím dodatku ku koncesnej zmluve, ktorý znamenal zvýšenie pôvodnej ceny ponúkanej koncesionárom z 1,5 miliardy na 1,8 miliardy eur. Z tejto sumy tvoria stavebné náklady 915 miliónov eur. Zvyšok tvoria náklady počas 30 rokov trvania koncesie na prevádzku a údržbu diaľnice. Pre štát, a teda pre daňových poplatníkov to znamená, že ročne budeme splácať firme 127,4 milióna eur, čo je o osem percent viac, ako sa pôvodne predpokladalo. Úspech ministerstva bol aspoň v tom, že vyjednávaním znížilo ešte väčšie navýšenie ceny, ktoré požadoval koncesionár. Ten žiadal zvýšiť ročne splátky na 138 miliónov eur.
Ministerstvo dohodlo aj to, že ak sa počas 30-ročnej koncesie zníži cena peňazí (teda úroky) na finančných trhoch, budú sa znižovať aj poplatky štátu. K plusom dohody patrí aj fakt, že napriek tlaku bánk, ktoré sú ochotné projekt financovať, sa štát nezaviazal poskytnúť žiadne garancie za prípadné predčasné ukončenie projektu zo strany staviteľa cesty. Na druhej strane štát súhlasil s posunom ukončenia výstavby rýchlocesty z leta na jeseň 2011. Obchvat Banskej Bystrice bude hotový ešte neskôr – asi až v lete 2012.
.iné zmeny
V priebehu zháňania finančného krytia na projekt R1 vláda urobila aj ďalšie zmeny, ktoré by mali výstavbu diaľnic urýchliť. V júni sa novelizoval zákon o verejnom obstarávaní, ktorý mal za úlohu skrátiť lehotu, počas ktorej môže Úrad pre verejné obstarávanie alebo záujemca o získanie koncesie napadnúť koncesnú zmluvu na súde. Tá mohla byť napadnutá počas celého roka od jej schválenia. Novela navrhla túto lehotu skrátiť na 30 dní. Túto zmenu požadovali aj komerčné banky, ktoré pri právne neistej zmluve nechceli jej aktérom požičiavať peniaze.
V polovici augusta vláda schválila návrh novely zákona o štátnom dlhu a štátnych zárukách, ktorý umožní poskytnúť štátnu záruku za úver od Európskej investičnej banky (EIB) koncesionárovi na účely financovania výstavby diaľnice D1 zo Žiliny do Prešova. EIB chce poskytnúť na cestu miliardu eur a štát sa má zaručiť za 800 miliónov. Podľa Petra Goliáša, analytika Inštitútu pre ekonomické a sociálne otázky (INEKO), však nie je dobré, ak sa štát zaručuje za úvery súkromným partnerom v PPP projektoch. „Štátne záruky sú v rozpore so zmyslom PPP projektov, ktorým je preberanie určitých rizík súkromným partnerom,“ hovorí a dodáva príklad: Ak by súkromná firma diaľnicu nepostavila načas a kvalitne, štát jej môže znížiť alebo zastaviť splátky. Lenže firme by potom chýbali peniaze na splácanie úverov bankám. Ak štát poskytol bankám záruku, môže sa ocitnúť v situácii, že bude nútený platiť aj za zle vykonanú robotu. „Čím vyšší je objem štátnych záruk, tým menej môžeme hovoriť o PPP projekte,“ dodáva Goliáš.
Na druhej strane minister Vážny si myslí, že koncesionár bude zmluvy dodržiavať, pretože prvú platbu od štátu dostane, až keď po ceste prejde prvé auto.
Na štátnych zárukách za úver koncesionára nevidí nič neobvyklé Irma Chmelová, výkonná riaditeľka Asociácie PPP. Pripúšťa síce, že v minulosti nebolo poskytovanie záruk na úvery pre tieto projekty štandardné, ale vzhľadom na súčasnú situáciu sa stal tento inštitút zabezpečenia vo svete bežným javom. „Zabezpečenie financovania je naďalej úlohou súkromného partnera, ktorý by mal vďaka úveru od EIB vedieť zabezpečiť zvyšné financovanie, čo je približne 70 percent,“ dodáva.
Tender na stavbu časti diaľnice D1 vyhralo už vo februári tohto roku konzorcium vedené francúzskou spoločnosťou Bouygues Travaux Publiscs. V konzorciu sú aj slovenské firmy ako Doprastav a Váhostav-SK. Tento projekt bude ešte drahší ako R1, keďže úseky diaľnice sú tu dlhšie. Konzorcium firiem sľúbilo postaviť a spravovať cestu za 3,3 miliardy eur. Štát má koncesionárovi po výstavbe úsekov D1 počas trvania koncesie postupne vyplatiť viac ako dvojnásobok uvedenej sumy. Aj tu sa termín ukončenia posúva. Pôvodne sa počítalo s termínom do roku 2010, dnes sa už spomína rok 2013.
.budúce dlhy
Dlhy, ktoré si štát narobí pri financovaní diaľnic, nebudú cítiť dnešné generácie, ale až budúce. Šéf štátnej kasy by bol rád, keby sa tento budúci dlh nezapočítaval do štátneho rozpočtu, aby nezvyšoval príliš deficit. Ale Eurostat nedávno založil odbornú komisiu na vyhodnotenie dopadov štátnych záruk na PPP projekty. A zvažuje zmenu kritérií na evidenciu týchto projektov, teda kedy majú byť na štátnych účtoch a kedy mimo nich.
Ak by sa tieto úvahy premietli aj do zmeny zákonov, väčšina PPP projektov by skončila na účtoch štátu. Goliáš si myslí, že z pohľadu verejných financií je dôležité, aby PPP projekty príliš nezadlžovali budúce generácie. Vláda by preto mala zostavovať rozpočet verejnej správy nie iba na tri roky dopredu, ale na 15 až 20 rokov – a to tak, aby sa v ňom ukázal vplyv všetkých budúcich záväzkov na verejný deficit.
PPP projekty sú veľmi zložité projekty a na ich efektívne riadenie sú potrebné skúsenosti, ale aj kontrola. Tá by mala byť podľa Goliáša nielen na médiách či mimovládnych organizáciách, ale aj na nezávislých štátnych orgánov. „Slovensko nemá s PPP projektmi žiadne skúsenosti a kontrolné orgány sú príliš pod vplyvom vlády. Riziko predraženia týchto projektov a nadmerného zadlženia budúcich generácii je preto výrazné, myslí si analytik Goliáš.
.u susedov a ďalej
Tento rok sa PPP projekty doťahujú nielen na Slovensku, ale aj v iných európskych štátoch. V máji ministerstvo dopravy v Rumunsku vyhlásilo víťaza na PPP projekt na diaľnicu A3. V Poľsku sa na konci júna štát dohodol s koncesionárom na zmluve o predĺžení diaľnice A2 z Varšavy do Berlína. V Maďarsku vláda už taká úspešná nebola a zrušila výber záujemcov na PPP projekty na diaľnicu M3, lebo nebola schopná dať veriteľom požadované záruky za projekt. Nemecko chce stavať cez PPP projekty strategickú diaľnicu A5 pozdĺž nemecko-francúzskej hranice. Aj Veľká Británia, ktorá je kolískou PPP projektov, sa cez ne chystá postaviť obchvat Londýna.
Podobnosť zahraničných PPP projektov so slovenskými je aj v existencii štátnych záruk. „Veľká Británia sa rozhodla zaviesť špeciálny odbor pre infraštruktúru, ktorý poskytuje pôžičky pre PPP projekty a má zabezpečiť, že infraštruktúrne projekty budú pokračovať podľa plánu napriek podmienkam na finančnom trhu, čím sa podporí aj zamestnanosť a ekonomika,“ hovorí Irma Chmelová a dodáva, že záručné schémy zavádzajú aj španielska, portugalská či austrálska vláda. Podobne je pri týchto projektoch prítomná aj Európska banka pre obnovu a rozvoj či EIB.
Aj finančne sa projekty v okolitých krajinách podobajú na tie slovenské, dokonca v niektorých dohodnutých podmienkach sme dopadli lepšie. Teraz už len čakať, či sa aj v realite bude diať to, čo je dohodnuté na papieri. Pokračovanie či predĺženie krízy by mohlo diaľničné karty ešte výraznejšie zamiešať.
Plusy a mínusy PPP
+ ekonomická výhodnosť – Spojenie viacerých fáz stavby (projektovanie, výstavba a prevádzka) do jednej zákazky, ktorú realizuje jedna firma, má výhodu v tom, že súkromný partner má vysokú motiváciu postupovať kvalitne a zároveň efektívne vo všetkých fázach projektu.
+ rýchlejšie dokončenie projektu a rozpočtová disciplína – Na rozdiel od klasickej zákazky v prípade PPP verejný partner platí, len ak je služba dodaná v dohodnutej kvalite. Prvé platby sa realizujú až po začatí užívania cesty. Zároveň sa súkromná firma väčšinou zaväzuje na pokutu alebo náhradu strát, ktoré vzniknú verejnému partnerovi v prípade omeškania. Okrem toho riziko, že sa projekt predraží, pri PPP projektoch nesie súkromný partner.
+ rozloženie nákladov – Umožňuje zabezpečiť potrebnú verejnú službu s tým, že sa náklady na výstavbu či rekonštrukciu spolu s platbami za používanie cesty rozložia na viaceré roky.
+ náklady mimo dlhu – Je možné, pokiaľ rozdelenie rizík projektu spĺňa podmienky Európskej komisie, aby sa náklady na PPP projekt nezarátali jednorazovo do verejného dlhu.
+ lepšie plánovanie – Vďaka vopred známej cene projektu a stanovení nákladov na viac rokov dopredu je tiež možné, aby verejný partner lepšie predvídal potrebu finančných zdrojov a uľahčí sa mu tak plánovanie rozpočtu.
+ kontrola nad projektom – Za výhodu oproti privatizácii možno považovať aj fakt, že verejný partner nestráca kontrolu nad projektom a po dohodnutom čase takýto projekt prechádza naspäť do rúk verejného partnera. Ten sa môže rozhodnúť, či ho bude ďalej prevádzkovať sám, alebo jeho prevádzku prenechá súkromnému partnerovi.
– náročnejšia príprava zmluvy, ktorá je uzatváraná na desiatky rokov
– dlhodobosť projektu znamená aj nižšiu flexibilitu v riadení kontraktu
– súkromný partner si požičiava finančné prostriedky za vyššiu úrokovú sadzbu ako verejný sektor, preto sú na projekty vyššie náklady
Zdroj: Asociácia PPP
Ak ste našli chybu, napíšte na web@tyzden.sk.